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易富贤:中国人口政策需“改正朔、易服色”
作者:易富贤      时间:2018-02-11   来源:《中国经济报告》2018年第2期
 

中国需要改革整个经济、社会、文化、教育模式和城市规划,才能有效提升生育率。如果能有效提升生育率,那么将奠定今后几十年、上百年经济繁荣、社会稳定、国力上升的人口学基础,可以说是“再造中华”,功近而德远。

——全面二孩政策效果评估

中国人口政策的回顾

1960年中国在部分地区试行“晚、稀、少”的计划生育政策;1973年在全国展开;1978年在部分地区试行独生子女政策。在计划生育政策和社会经济发展双重作用下,总和生育率(简称生育率,妇女人均生孩子数)从1970年的5.81降至1973年的4.54、1979年的2.75。

发达国家需要生育率为2.1才能使得人口相对于上一代人不增不减。中国由于婴幼儿死亡率和出生性别比都高于发达国家,需要生育率接近2.3才能维持人口的世代更替和社会的持续发展。随着社会经济的发展,生育率会自发地下降。比如,社会发展水平与中国接近的泰国,生育率从1970年的5.6降至1979年的3.6、2015年的1.4。社会经济水平落后中国十多年的印度,生育率从1979年的4.9降至1990年的3.8、2016年的2.2。即便1980年中国彻底废止计划生育,峰值人口也只能达到16亿人左右,然后会逐渐下降。但是由于一些学者预测中国人口将在2050年达到40亿人,于是1980年9月25日,中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(简称《公开信》),开始在全国实行独生子女政策。

尽管实行了独生子女政策,但是整个20世纪80年代,中国的生育率还能徘徊在2.4左右,原因如下。

首先,当时的社会发展水平决定了生育意愿还较高,养育成本较低,农民还养得起三个孩子。

其次,1979年农村经济体制改革后,农村自主性提高,传统的生育文化也得以恢复,婚育时间提前,对生产力的需求,对养老的担心使得农民强烈抵制一胎化政策。1984年中央被迫开了一个小口子,允许大部分农村地区头胎是女孩的可以生二胎。

第三,1980年实行独生子女政策后,随即就启动了计划生育法的起草工作,但是有一些学者对其法理基础提出疑虑和担忧,他们的建议得到了全国人大常委会法制工作委员会的支持,于是没有出台计划生育法,农民有了超生的法律空间。

1989年后国家非常重视计划生育工作,将湖南常德地区探索出的计划生育“一票否决制”推广到全国。1991年5月12日,中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口的决定》,明确提出“对造成人口失控的要给予处罚并追究有关领导人的责任”。“一票否决制”提高了超生的难度,分税制改革降低了地方财政收入从而提高了地方政府征收超生罚款的动机,教育、医疗、住房等的产业化改革降低了人们的养育能力,于是生育率从1989年的2.29跳跃性地降至1991年的1.80、1995年的1.46、2000年的1.22。

普查数据被修改而错过调整政策的时机

中国每10年进行一次全国人口普查(逢0年)和一次1%人口抽样调查(逢5年,又称“小普查”),每年进行一次1‰人口抽样调查。人口普查对人力、财力的调动不亚于一场战争,比如2010年人口普查直接投入80亿元;600万人参与,间接成本600亿元。人口数据最可靠的是人口普查,其次是“小普查”,然后是年度抽样调查。普查、抽样数据中最可靠的是生育率,是“直接汇总的结果,没有经过修正和调整”,并且是15-49岁育龄妇女及其孩子的35套“榫卯”结构,偏差不大;后面多套数据表明,普查、抽样的生育率数据误差不大。国务院《国家人口发展规划(2016-2030年)》也提出“在人口普查和抽样调查的基础上,加强人口中长期预测”。

2000年的人口普查证实生育率只有1.22,意味着不但应该停止计划生育,而且需要出台鼓励生育的政策了。但是国家计生委和人口学家们不相信生育率如此之低,他们将生育率修改为1.8,预测继续独生子女政策,总人口将在21世纪中叶达到16亿;并推动在2001年出台了《人口与计划生育法》。

2006年笔者根据日本、中国台湾、韩国、中国香港、新加坡、泰国、巴西、印度等地的生育率下降规律,判断中国大陆即便停止计划生育,生育率也将从2006年的1.95降至2023年的1.47,那么即便补偿性出生高峰再高,峰值人口也达不到14.5亿,建议果断停止计划生育。

但是2004年“21世纪中国生育政策研究课题组”在《关于调整我国生育政策的建议》中预测,即便实行全面二孩政策,总人口也将超过16亿。2006年《国家人口发展战略研究报告》更是判断:生育率从1990年代中期到2006年一直稳定在1.8,但是反弹势能大,要加强计划生育才能使之长期稳定在1.8,才能将总人口在2033年前后控制在15亿。根据这份报告,独生子女政策不但不应放宽,反而应该加强。

2011年具有停止计划生育的三个天然台阶:

1980年中共中央《公开信》说独生子女政策只实行30年,2010年到期;

2010年人口普查证实了生育率只有1.18;

2011年开始十二五规划。但是国家计生委和中国人口学会又将2010年1.18的生育率修改为1.63,并建议“切实稳定低生育水平”。

由于生育率等基础数据被修改,也就导致人口预测错误,比如1995年预测人口将增加到2000年的13亿、2010年的14亿,因此“九五”计划提出“全国人口2000年要控制在13亿以内,2010年要控制在14亿以内,任务艰巨”。但是统计公报显示,2000年、2010年人口只有12.67亿、13.41亿(实际应只有12.7亿人),“九五”期间只增加了5622万人,只是预期8879万人的63%。同样,“十五”、“十一五”、“十二五”期间的人口增量也只是预期的64%、64%、69%。

单独二孩政策遇冷

中共十八大之后,中央果断决定调整人口政策。战略决策勇气来自于理论勇气。习近平总书记认为人口是创造奇迹的“巨大力量”,认识到“主要经济体先后进入老龄化社会,人口增长率下降,给各国经济社会带来压力”,而“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一,老年人口数量最多,老龄化速度最快,应对人口老龄化任务最重”。习近平明确指示,“要立足当前、着眼长远,加强顶层设计,完善生育、就业、养老等重大政策和制度,做到及时应对、科学应对、综合应对。”

依照这种执政理念,人口政策调整幅度原本可以更大。2014年之所以只实行单独二孩政策,是因为“20多位顶级人口学家”在《人口形势的变化和人口政策的调整》中预测,如果全面放开二孩,生育率将反弹到4.4,每年将出生4700万人,峰值人口将达15.35亿人;即便实行单独二孩政策,生育率也将反弹到2.4。中国人口学会会长翟振武也预测,如果全面二孩,年出生人口将达到4995万人,生育率将达到4.5。于是十八届三中全会决定先实行单独二孩。当时国家卫计委预测,每年会多出生200万人,生育率将反弹到1.8以上。

实行单独二孩政策之后,申请率非常低,笔者很快判断单独二孩遇冷,而相关部门却坚称“单独二孩符合预期”。2015年10月29日,习近平总书记在《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>的说明》中指出:“实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策以来,全国符合政策条件的夫妇有1100多万对。截至今年8月底,提出生育二孩申请的只有169万对,占比为15.4%”。但是2015年11月10日,国家卫计委副主任王培安仍在媒体宣传“单独两孩政策的效应是合乎预期的”。2015年是单独二孩出生高峰年,《统计公报》、《卫生统计年鉴》分别显示,不但没有多生200多万人,反而少生了32万人、64万人;“小普查”证实生育率只有1.05,而不是1.8,更不是2.4。

全面二孩政策和公布结果

单独二孩政策已经遇冷,笔者此前根据多地试点判断全面二孩也不足以恢复人口的持续发展能力。

1980年全国实行一胎化,但是习仲勋主政的广东却出台了《广东省计划生育条例》,允许城乡生二胎。其后主政广东的任仲夷也有前瞻的人口思想,认为中国最大的资源是人力资源,只有解放思想,人口包袱才能变为国力优势。1986年,广东对1980年的《条例》进行了修改,仍保留了农村的二胎政策,一直延续到1998年。但是广东省六七千万户籍人口的生育率也从1983年的3.1降到1998年的1.9了,说明当时全国放开二胎都为时已晚。

中国对9000多万人口的少数民族(除壮族外)实行全面二胎或更宽松政策,但是作为整体,生育率也从1990年的2.86降到2010年的 1.64。全国的经济文化水平比少数民族高,即便停止计划生育,2010年生育率只能在1.6左右。

中国从1980年代开始还在恩施、翼城、承德、酒泉这4个总人口800多万人的地区实行全面二孩政策;但是2010年的生育率只1.52,还是因为经济文化落后于全国。即便全国从1980年代就放开二胎,2010年的生育率也低于1.5。

可见,2016年中国需要停止计划生育。但是国家卫计委和中国人口学会却判断,“2010年以来,我国总和生育率在1.54-1.64之间波动”,预测全面二孩政策后,2016年、2017年、2018年的生育率将分别为1.63、1.97、2.09,出生人数分别为1767万、2110万、2189万(与两三年前预测的4700万、4995万呈天壤之别);2030年总人口将达14.50亿;2050年生育率还有1.72。

采信他们的预测,中共十八届五中全会决定实行全面二孩政策,国务院并公布了《国家人口发展规划(2016-2030年)》,要求2030年总人口要“达到”14.5亿(而不像过去那样“控制在xx亿以内”),生育率要“达到”1.8。

但是普查和抽样调查显示,2010-2015年的生育率分别只有1.18、1.04、1.26、1.24、1.28、1.05,根本没达到1.54-1.64。中国台湾、韩国的社会经济发展水平分别超前中国大陆23年、21年,在鼓励生育的情况下,2001-2015年其平均生育率分别只有1.15、1.20,全面二孩政策能让中国大陆的生育率到2050年有1.72吗?显然是不确定的。

国家卫计委却宣称“全面二孩政策符合预期”,公布2016年出生1846万,比上年增加11.5%,总和生育率在1.7以上。

其实国家卫计委公布的2016年活产1846万人,并非各地医院汇总数据,而是将多套数据嫁接而成以“符合预期”。笔者在《中国到底有多少人口》中已经分析,由于活产数据与各种利益捆绑,2016年《中国卫生和计划生育统计年鉴》(《卫生统计年鉴》)公布的2015年活产1454万人存在20%以上水分。2017年《卫生统计年鉴》公布2016年活产1846万人,意味着同比增加了27%,这可能吗?其实,国家卫计委所说的“比上年增加11.5%”,并非用《卫生统计年鉴》的连续数据(2015年活产1454万人)为基准,而是将《统计年鉴2016》公布的2015年出生1655万人嫁接为活产数,而后者也并非来源于“小普查”的调查数据。

2015年“小普查”公布的抽样比为1.55%,共抽样了15-49岁育龄妇女5667870人,该年生了175309个孩子。与2010年普查的10-44岁妇女比较,2015年15-49岁妇女每个年龄的抽样比都在1.55%附近,偏差不大;出生人口175309人也理应除以同样的抽样比1.55%,那么2015年总出生1131万人。但是国家统计局却公布2015年出生了1655万人,多出了46%。甚至连人口普查的出生人数也被篡改,比如2000年、2010年普查的0岁人口都只有1379万人,但是国家统计局却公布出生了1771万人、1592万人。2010年普查并且“塞”了数千万人口到高龄组,才使得总人口与年度公布数据勉强衔接。

2016年10月11日,中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》,2017年8月1日正式施行《中华人民共和国统计法实施条例》,都提出要确保统计资料真实准确、完整及时,要严惩统计造假。习近平总书记在十九大报告中也强调要“完善统计体制”。但是《统计年鉴》公布的历年的出生人数并非来自普查和抽样调查,2017年甚至没有依过去几十年的惯例公布上年的生育率;2017年的《卫生统计年鉴》弃用原始汇总数据而采用嫁接数据,都是违背了深改组和统计法所强调的“真实准确、完整及时”的精神。建议建立人口数据问责制,进行“生命审计”,提高人口数据的准确性。

全面二孩政策效果评估

2017年是全面二孩的补偿性出生高峰年,但是国家卫计委、国家统计局公布2017年不但没有如预期那样比上年多出生343万人,反而分别显示少生了86万人、63万人。

《中国人口和就业统计年鉴2017》公布了2016年的年度人口抽样调查,总和生育率为1.24,根本没有国家卫计委所宣称的“1.7以上”;其中一孩次生育率0.686,二+孩次生育率0.558。那么2016年只出生1200多万人,远低于国家统计局、国家卫计委所分别宣称的1786万人、1846万人。2017年比上年少出生4%,那么生育率只有1.22左右(出生1100多万),远低于预期的1.97。而国家卫计委却仍然认为“全面两孩政策稳步实施,积极效应逐步显现,人口发展态势总体良好”。

其实2016年的总和生育率可能还虚高,因为一孩次生育率偏高。所有人都可以生一个孩子,一孩次生育率与生育政策没有直接关系,而是与社会发展水平、养育环境相关。中国的一孩次生育率从1989年的1.009直线下降到2000年的0.867、2010年的0.728、2015年的0.556,是因为社会经济水平的提高和养育环境的恶化。

由于不合理的抽样设计,中国年度抽样调查的一孩次生育率一直虚高,比如1999年为1.030,2000年普查只有0.867,但2001年又回升到1.009;2009年为0.921,2010年普查只有0.728,但2012年又回升到0.797;2014年为0.720,2015年“小普查”只有0.556,但2016年又回升到0.686。

一孩次生育率有小幅波动,但下降趋势是难以逆转的,因为生育观念并未改变、养育环境并未改善,2016年的一孩次生育率应该与2015年大致相当,甚至更低。2016年的二+孩次生育率为0.558,如果一孩次生育率与2015年一样为0.556,那么总和生育率只有1.113,只出生1100多万人。

2017年二+孩出生占比为58%,如果一孩次生育率与2015年一样为0.556,那么总和生育率只有1.32。但是由于2017年的总出生、一孩出生比2016年减少4%、26%,那么意味着2017年的总和生育率只有1.22左右,一孩次生育率只有0.52左右,说明生育环境在继续恶化。

国家统计局公布2017年总人口为139008万人,这是建立在“2016年总人口为138271万人,2017年出生1723万人,死亡986万人,比上年增加737万人”的基础上的。前面已经分析,2017年实际只出生1100多万人;根据中国目前的预期寿命和年龄别死亡率推算,2017年实际死亡人数约1030万人。笔者在《中国经济报告》2017年第10期的《中国到底有多少人口》中分析,2016年实际人口只有12.8亿人,并在《社会科学论坛》2017年第12期的《中国大陆当下人口实证研究》中提供了详细的学术论证。考虑到近年每年向外移民30多万人,那么2017年只增加100万人左右,总人口只有12.8亿人,在负增长的边缘。其他一些统计数据水分可能会被时间所消化,但是人口数据水分是不可能长期掩盖的,随着时间的推移,后果将不断恶化。

可见,与单独二孩政策一样,全面二孩政策也已经遇冷。《国家人口发展规划(2016-2030年)》的人口目标不可能“达到”。错误的人口数据和预测,使得人口政策调整时机一次次被错过。

人口政策需要拨乱反正

由于补偿性出生高峰的消退,今后的生育率将继续下降,也将拖着经济不断下行。2000年以来中国的生育率就一直低于日本,2010-2016年中国平均只有1.18,日本还有1.42,意味着今后中国的人口危机比日本要严重得多。中国的生育环境也比日本更恶劣,2015年日本、中国台湾地区的一孩次生育率分别为0.71、0.60,总和生育率分别为1.45、1.18;而中国大陆的一孩生育率只有0.556,为全球最低,意味着即便停止计划生育,总和生育率也达不到1.2,需要漫长的时间鼓励生育才能将之提升到1.4。

中华文化圈地区的生育率是全球最低,中国台湾、中国香港、新加坡在绞尽脑汁鼓励生育,但是2015年的总和生育率分别只有1.18、1.20、1.24。在美华人的总和生育率也只有1.3左右,远低于美国全国的1.8-2.0。中国大陆除了有如这些地区的共同原因外,还因为独生子女政策改变了人们的生育观、生命观和经济体系。

中国新一代育龄人口从幼时就接受了计划生育宣传,“少生”的观念已经深入骨髓,已经形成了生育的“爬蚤心态”(用玻璃罩限制跳蚤跳的高度,跳蚤碰壁后自动适应不断降低的罩子高度;后面取下罩子,跳蚤不跳了,变成了爬蚤)。几十年来,社会经济模式也都是围绕主流家庭只有一个孩子而进行的,并将呈惯性延续。独生子女承载着家长的所有希望,大学扩招后,平均受教育时间在不断延长,婚育观念改变,婚育年龄推迟,不婚不育率和离婚率提高。并且中国的城市(尤其是大城市)的人口密度过高,国际经验表明这是不利于生育的;而中国进行的又是“大城市化”,大量育龄人口涌入生育环境最为恶劣的大城市。

1978年召开的中共十一届三中全会,是物质再生产的历史性转折,由此取得了三十多年的经济高速增长;而同时开始的独生子女政策,却挖了一个人口坑。悟已往之不谏,知来者之可追,人口政策需要的是“改正朔,易服色”,勇于切割,轻装上阵。有理由相信,中国会很快停止计划生育,并出台休养生息的政策,那么将是人口再生产的历史性转折,将开辟“尊重生命、保障人权、视人口为财富、将人当人看”的崭新时代。

中国需要改革整个经济、社会、文化、教育模式和城市规划,才能有效提升生育率,其难度比1979年的经济改革要大得多,历史影响也更为深远。如果能有效提升生育率,那么将奠定今后几十年、上百年经济繁荣、社会稳定、国力上升的人口学基础,可以说是“再造中华”,功近而德远!

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