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胡锦光:新时代背景下人大制度的发展
作者:胡锦光      时间:2018-02-09   来源:中国法学网
 

【摘要】 我国已经进入社会主义新时代,如何协调多元利益关系、保护公民合法权利、限制公权力,是这一时代需要解决的三大命题。因此,必须积极强化和发挥人大制度的作用,维护宪法的权威和尊严。人大制度的发展必须坚持穷尽既有的制度资源和运用宪法思维、法治思维两大原则。新时代人大制度发展的主要内容包括国家机构体系及其内部建设,树立宪法法律至上,人大主导立法、民主立法和依法立法,建立健全利益表达机制,预防公权力滥用和强化人大及其常委会对其他国家机关的监督六个方面。

【中文关键词】 人大;人大制度;宪法;合宪性审查;合法性审查

【全文】

【编者按】党的十九大报告明确提出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”这一重大论断丰富和拓展了人民代表大会制度的时代内涵。着眼于新时代我国根本政治制度的内在属性和核心要义,人民代表大会制度的理论和实践需要不断丰富完善,本刊特邀该领域知名学者展开讨论。

经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时,社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强。[1]十九大报告对我国现阶段社会主要矛盾的新判断,是党和国家未来很长一个时期作出战略部署、制定方针政策、提出发展方向的客观依据。这一判断已经成为所有国家机关、企业事业组织及全体人民的行动指南和共识。

讨论人大制度发展,首先必须明确为了解决什么问题而需要发展,这样才能确定发展的方向、发展的原则及发展的基本内容。

笔者认为,人大制度发展的战略背景的基本逻辑是:现阶段我国社会的主要矛盾和基本特征→实现国家治理现代化→全面推进依法治国→首先是依宪治国→全面实施宪法。讨论人大制度发展,必须考虑到基于现阶段我国社会基本矛盾和基本特征这一背景,在实现国家治理现代化的目标下,如何能够更有效地解决现阶段我国社会所存在的主要矛盾和基本问题。

一、新时代我国社会的基本特征和基本问题

改革开放政策使我国社会取得了令世人瞩目的伟大成就、进步、发展和变化。在原有的基础上,我国的人权状况获得了极大改善,民众的物质生活和精神文化生活水平获得了极大提高,城市和农村的基础设施建设获得了极大改善,民众的自由和权利空间扩大,国家的经济实力大大增强,GDP已经位居世界第二,我国的国际地位获得极大提升,我国的国际话语权明显提高。可以说,改革开放政策的实行,基本改变了改革开放政策实行之初我国社会的主要矛盾,即落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化生活水平之间的矛盾。

笔者认为,我国经济社会之所以能够在短短的四十年时间里,发生如此深刻的、翻天覆地的变化、发展和进步,[2]主要依靠的是三大因素:强势政府+改革+开放。[3]这一成功的改革模式,同时也形成了现阶段我国新时代的社会基本特征。

(一)利益多元化

经过经济改革,中国社会由单一利益的社会转变为多元利益的社会。通过经济体制改革形成了经济形式多元化,由经济形式多元化形成了经济利益多元化,由经济利益多元化形成了政治利益多元化,由政治利益多元化形成了思想多元化、价值观多元化。

今天的中国,每个人都有自己的利益,每个社会群体都有自己的利益,每个社会阶层都有自己的利益,每个阶级都有自己的利益。而利益与利益是存在差异的,差异之间必然形成摩擦而演化为矛盾冲突。新时代的中国,社会矛盾、冲突、纠纷比任何时候都可能要多、复杂,是非常正常的。因此,我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有;[4]社会矛盾和问题交织叠加。[5] “矛盾风险挑战之多前所未有”、“社会矛盾和问题交织叠加”的判断,其中一个重要的根据就是我们今天面对是一个利益多元化的社会。有人认为,今天的中国处于社会转型期,因此属于矛盾的高发期、突发期。笔者认为,“高发期”、“突发期”的说法是不准确的。似乎眼前的几年矛盾、冲突比较多,而如果能够安全地渡过这几年,社会矛盾就不会再高发、突发了。实际上,面对利益多元化社会这一客观事实,关键在于需要寻找到妥善协调多元利益之间关系的机制。如果没有寻找到这一机制,社会矛盾、冲突会永远处于高发、突发状态。

(二)民众权利观念和意识增强

改革开放政策的“开放”使民众看到了外面的世界,相同的问题、同样的事情,国际社会通行的处理方法是什么,民众看得非常清晰。同时,今天又是一个信息高度发达的世界。因此,如果采用与外部世界不同的处理思维和方法时,一律动辄仅仅以“中国国情”或者“中国特色”作为理由,难以服人。即使是“中国国情”或者“中国特色”,也必须有一个能够解释得通的正当理由。[6] “开放”政策使民众对政府处理问题提出了一个更高的要求,即必须充分说明理由,而不能仅仅是结论。

改革开放政策之“改革”在我国社会实行了社会主义市场经济。市场经济是自由经济,市场经济是权利经济,市场经济是平等经济,市场经济是规则经济,社会主义市场经济在本质上是法治经济。[7]市场经济的基本前提是,任何一个市场主体必须具有自由、权利、平等,并需要按照规则办事,而任何一个社会成员均是市场主体。同一个社会成员在市场领域,享有自由、权利、平等,需要按照规则办事,而在其他领域,诸如社会领域、政治领域、思想领域,必然会按照同一思维,也会要求享有自由、权利、平等及按照规则办事。市场经济不仅仅是对经济领域产生影响,实际上,它对社会的所有领域的影响是全方位的、深刻的。

改革开放政策的一项极其重要内容是简政放权。即在计划经济时代,政府是全能的、权力几乎是无限的,对于社会事务甚至个人事务可以说无所不包。改革开放的过程实际上就是政府向社会和个人放权的过程。因此,社会和个人获得了比以往任何时候都要多的权利和自由。加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。

(三)公权力依然强大

改革开放政策之所以取得成功,政府运用公权力的强大动员能力和组织能力,以及超强的强制力,是功不可没的。政府在制定经济政策、产业政策、经济发展规划、推动经济发展、基础设施建设、大型工程建设,特别是城市建设方面,发挥着举足轻重的作用。简政放权以后,政府的公权力在范围上虽然有所缩小,但实质上被强化。

经过近四十年的改革开放,上述改革模式形成了我国社会在新时代的基本问题:

1.强势政府可能出现的问题。鉴于绝对的权力必然绝对腐败的原理,强势政府极可能滥用权力。如何限制政府的权力,使其能够在宪法和法律的边界之内行使权力,不致侵犯社会和个人的合法权利?在强势政府之下,宪法和法律如何才能约束政府,驯服政府的权力,使政府的权力在宪法和法律之下运行?在强势政府之下,政府的官员必然存在更大的贪腐的可能性,如何采取有效措施防止官员贪腐?强势政府在中国经济起飞阶段发挥了至关重要的作用,而在中国发展到已经成为世界第二大经济体之后,依靠强势政府能否继续推动中国经济的持续发展?[8]

2.利益多元化可能出现的问题。在利益多元化社会背景下,任何一种利益都是合法、平等的,没有一种利益可以为另一种利益作出无偿牺牲,必须平等地受到尊重和保护。即使是多数人的利益,也不能无视或者藐视少数人的利益,形成“多数暴政”,多数人在制定规则时也必须尊重少数人的利益。那么,运用何种机制才能妥善协调不同利益之间的关系,解决不同利益之间的矛盾冲突?在可能出现“多数暴政”的情况下,运用何种机制保证少数人的正当、合法利益?

3.个人权利意识增强可能出现的问题。在改革开放过程中,个人获得了更大的经济自由和经济权利,而在新时代下,个人自由和权利的范围将逐渐扩大和延伸至其他领域,包括平等权、人身自由、政治权利、言论自由、环境权、知情权、宗教信仰自由、居住权、救济权等。即使是在经济领域,因个人财富的增加,对与保证财产安全感有关的权利诉求也必然增强。宪法和法律如何有效地保证个人自由和权利?如何在强势政府的背景下,政府不侵犯个人的合法自由和权利?

4.社会权利增强可能出现的问题。其中一个重要的角色是市场主体的权利诉求。在社会主义市场经济体制下,市场主体必然要求有独立的自由、权利、平等地位,尤其是非公有制经济,要求与公有制经济取得平等的竞争地位和竞争机会。社会主义市场经济本质上要求由市场在资源配置上起决定性作用,而政府实际上又控制着强大、雄厚的资源。因此,如何约束政府的权力,使其不侵犯市场主体应有的经营自由和经济自由?法律如何保证不同性质的市场主体在市场竞争中保持平等的地位和机会?

社会权利的另一个重要主体是社会团体。在社会主义市场经济体制下,国家、社会、个人三者分离。在此背景下,处理社会公共事务的逻辑顺序应当是,先个人、再社会、最后是国家。换言之,个人能够处理的事务由个人自行处理,个人处理不了的事务由社会组织处理,只有在个人和社会组织都处理的情况下,才能由国家组织处理。因此,社会团体在处理社会公共事务中扮演着极其重要的角色,相应的,其必然需要有一定的自由和权利。如何保证社会团体的自由和权利?

二、新时代人大制度发展的战略背景和原则

我国的人大制度以民主集中制作为组织和活动原则,区别于西方国家以权力分立原则构建起来的国家机构体系。依据民主集中制原则,人民通过民主选举产生人大代表,由人大代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,代表人民行使国家权力;再由人民代表大会产生其他国家机关,分别行使各自的职权,人民代表大会代表人民监督由其产生的国家机关,这些国家机关对人民代表大会负责、受其监督并报告工作;人民监督人民代表大会及其他国家机关。因此,人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。[9]

习近平总书记指出,60年来特别是改革开放30多年来,人民代表大会制度不断得到巩固和发展,展现出蓬勃生机活力。60年的实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下,我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度,也要与时俱进完善人民代表大会制度。[10]

在我国,人大制度实质上就是我国的宪法制度。在依法治国、建设法治国家首先是依宪治国的大背景下,人大制度的发展关系到我国的宪法发展。在新时代,坚持和完善人大制度,关系到国家治理现代化能否实现,关系到全面推进依法治国能否实现,关系到中国共产党的执政能力和执政水平,关系到党和国家的全局,关系到创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念能否实现。十八大以来,特别是十九大报告中党中央对我国未来经济社会发展作出了战略部署。这些战略部署的实施,必须通过人大制度的发展而实现。

基于新时代的主要矛盾和基本特征,十八届三中全会《决定》提出要通过全面深化改革,以实现国家治理现代化,包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。

而对于如何才能实现国家治理现代化的问题,十八届四中全会《决定》指出,依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。

十九大报告在总结、概括十八大以来党中央的战略部署的基础上指出,社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强。其核心是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家,把法治作为治国理政的基本方式。

而依法治国的关键在于依宪治国,依法执政的关键在于依宪执政。[11]十八届四中全会《决定》指出,宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

十九大报告虽然对中国特色的社会主义法治建设提出的新要求、新提法不多,但用较多的篇幅和文字阐述了人民代表大会制度在我国社会主义民主建设发展中的重要性、宪法的重要性。

1.坚持人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,发展社会主义协商民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

2.坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革,提高全民族法治素养和道德素质。

3.要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。

4.加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

5.推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。加大全民普法力度,建设社会主义法治文化。

讨论人大制度发展,必须充分考虑到我国进入新时代以后的以下背景:(1)新时代我国社会的主要矛盾和基本特征;(2)实现国家治理体系和治理现代化;(3)全面推进依法治国、建设社会主义法治国家;(4)具有中国特色的社会主义法律体系已经形成;(5)如何能够更有效地解决现阶段我国社会新时代的主要矛盾,提升执政能力和执政水平。

在上述背景下,讨论人大制度发展,必须坚持以下原则:

1.穷尽既有的制度资源。在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。[12]因此,在新时代,必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。[13]正如十九大报告所指出的,经过长期的努力,我国民主法治建设迈出重大步伐。积极发展社会主义民主政治,推进全面依法治国,党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强,党的领导体制机制不断完善,社会主义民主不断发展,党内民主更加广泛,社会主义协商民主全面展开,爱国统一战线巩固发展,民族宗教工作创新推进。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,中国特色社会主义法治体系日益完善,全社会法治观念明显增强。国家监察体制改革试点取得实效,行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。

人大制度由宪法、法律作为载体作出了一系列具体化、制度化的规定,现行宪法颁行以来,人大制度的运行基本上是良好的,保证了我国的政治秩序、社会秩序、经济秩序,保证了公民基本权利的有效行使,保证了国家机构的有效运行,促进了我国社会经济的发展。因此,人大制度发展只有在穷尽宪法和法律上所设计的制度资源之后,仍然无法适应解决社会问题的需要时,才有必要讨论如何修改宪法和法律的问题。

2.运用宪法思维和法治思维推动人大制度发展。所谓宪法思维和法治思维,即是:(1)人民主权的思维。人大制度是中国共产党领导人民行使当家做主的政权组织形式,是保证国家的一切权力属于人民的根本政治制度。如何更好地以人民为主体、以人民为中心、一切为了人民的利益,是人大制度发展的出发点和最终归宿。(2)宪法法律至上的思维。在一个现代、成熟的国家,宪法是一个国家的最高规则,而且是唯一的最高规则。只有这样,国家和社会才能形成统一的宪法秩序。因此,必须形成以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系;必须推进合宪性审查,以维护宪法的权威和尊严。法律是依据宪法制定的,是宪法理念、原则、精神、规范内涵的具体化,树立了法律至上,实质上维护了宪法的至上地位。如何维护社会主义法制的统一和尊严,保证一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,保证一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究,保证任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,[14]是人大制度发展需要迫切解决的问题。(3)尊重和保障人权的思维。2004年《宪法修正案》将“国家尊重和保障人权”条款载入宪法,对于党和国家都具有里程碑的意义,它标志着中国共产党的执政理念和国家的理念为尊重和保障人权。十八大以来所确立的“五大”发展理念、“四个全面”部署是为了践行这一理念,国家的存在、国家权力的运行是为了践行这一理念,宪法和法律的实施是为了践行这一理念,人大制度的运行和发展也是为了践行这一理念。(4)权力制约和监督的思维。法谚云,绝对的权力绝对腐败;一切拥有权力的人都必然会滥用权力。除了人大及其常委会必须接受人民的监督之外,人大及其常委会如何代表人民有效地监督其他国家机关及其工作人员,在“不能腐”方面,人大及其常委会如何在制度建设方面发挥更大的积极作用,作为专门监督机关的监察委员会和检察院如何发挥有效的作用,如何发挥人民和社会对国家机关及其工作人员的监督作用,是人大制度发展的重要领域。(5)正当程序的思维。正当程序具有诸多价值,包括防止公权力滥用、保护人民的知情权、保护当事人的实体权利、公权力的行使获得正当性和合法性等。如何确保立法程序、行政程序、司法程序的公开、透明,保证人民参与权的实现,是人大制度发展的一个重要领域。(6)平等的思维。社会主义制度的本质在于社会公平正义,社会主义制度的优越性在于社会公平正义。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,深入开展脱贫攻坚,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。[15]在社会主义制度下,平等既要求首先保护社会全体成员的机会平等,同时又要求保护弱者的实质平等。两者都是未来人大制度发展的重点领域。

三、新时代人大制度发展的主要内容

(一)国家机构体系及其内部建设

1.关于人大及其常委会自身建设。人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关,在人大制度中起着核心和关键作用。因此,自身建设至关重要:(1)鉴于衡阳贿选案和辽宁贿选案的教训,必须完善人大代表的选举制度。(2)完善人大专门委员会设置。专门委员会的主要职能是协助人大及其常委会行使权力,需要依据人大及其常委会的职权,以及对应监督其他国家机关的必要,相应地增设专门委员会。(3)增设专门的宪法委员会。十九大报告要求,必须推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查工作的开展,必然增加大量的审查工作。为了有效地解决审查供给问题,有必要增设宪法委员会,作为专门协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的机构。(4)优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。人大属非常设机关,每年通常只举行一次会议。因此,作为代表人民行使国家权力的机关实质上是人大常委会,而目前人大常委会委员兼职人数过多,不利于其集中精力行使权力,必须增加专职委员的比例。同时,人大专门委员会委员中有必要增加年富力强的委员人数,以使其能够有效地协助人大及其常委会工作。

2.关于国家机构组织法。(1)需要修改、扩充《国务院组织法》的内容。《国务院组织法》颁行时间较早,条款极少,内容简陋,需要依据历次行政机构改革和行政体制改革的成果,明确规定国务院系统行政机关的设置、职权、相互之间的关系等。目前,地方组织法是将地方人大与行政机关合并规定的,适应改革和发展的需要,有必要制定单独的地方行政机关组织法,明确相关的内容。(2)修改《人民法院组织法》。司法改革是我国进行重大改革的重要成果,形成了以审判为中心、设立跨行政区划人民法院、审判者裁判及裁判者负责等共识和成果,这些内容需要通过修改予以明确。(3)修改《人民检察院组织法》。在增设监察委员会以后,人民检察院的职能发生了一定的变化,同时,检察机关也获得一些新的职能;通过司法改革,人民检察院在体制、机制、设置等方面也发生了一定的变化和发展。这些改革成果需要通过修法予以明确。

3.关于《行政程序法》的制定。目前,关于各类性质的国家机关行使国家权力的程序法已有人大及其常委会的议事规则、规范法院和检察院行使审判权和检察权的三大诉讼法。但是,规范行政机关行使行政权力的程序法长期缺乏。关于行政程序的规范分散规定在单行法律、法规、规章之中,有些制定较早的法律、法规、规章对于行政程序基本上未作出规定,即使是近些年制定的法律、法规、规章对于行政程序作出了规定,也相对比较简单。这样,正当行政程序与法定行政程序之间存在较大差距。因此,有必要尽快制定统一的《行政程序法》。

(二)树立宪法法律至上[16]

1.形成以宪法为核心的社会主义法律体系。国家治理现代化首先是国家治理规则的现代化,而现代化国家治理规则的基本标志是国家治理规则内在的统一性。法治首先是规则之治,而规则之治的首要要求也是规则的统一性。在一个成熟的现代化国家,只能有一套国家治理规则,而且其内部必须是统一的。在此基础上,才能强化规则的权威性。(1)在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下,必须以宪法为依据对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行审查,保证宪法的理念、原则、精神及规范内涵在其他法律文件中的贯彻和落实。(2)立法机关应当对照宪法的理念、原则、精神及规范要求,尽快制定相关的法律文件,将宪法中尚未立法的内容具体化,以进一步完善社会主义法律体系。

2.完善我国的宪法监督制度,确保宪法的全面有效实施。制定《宪法监督法》,明确宪法监督的机关、宪法委员会的组织和职能、宪法监督的对象、宪法监督启动主体、宪法监督的受理条件、宪法监督的受理程序、宪法监督的审查程序、宪法监督的审查原则、宪法监督的决定及其效力等。[17]

3.推进合宪性审查工作,维护宪法的权威。(1)将具有中国特色的法规备案审查结果公开化;(2)公开受理公民对法律文件合宪性审查的建议;(3)将目前的全国人大常委会、中共中央办公厅、中央军委、国务院分别对不同法律文件进行审查的四套体系统一为由全国人大常委会审查;(4)增加对全国人大及其常委会的法律的合宪性审查的程序。

4.强化合法性审查工作,维护法律的权威。目前,关于合法性审查主要采用法规规章备案审查的方式,法院在审理行政诉讼中对规章以下的规范性法律文件的合法性可以附带性地进行审查。(1)将法规规章备案审查公开化;(2)公开受理公民对法律文件合法性审查的建议;(3)应当授权法院在审理案件过程中附带性地审查行政法规、地方性法规、规章的合法性。[18]

5.推进司法改革,确保法院、检察院依法独立公正适用法律,以保证法律的有效实施。社会主义法治要求所有的国家机关和社会主体必须严格依法行使国家权力或者权利,当这些主体出现不依法行使权力或者权利时,最终需要司法机关依法作出判断,才能使纸面上的法律成为社会真正意义上的法律。因此,所有司法改革的举措均围绕着如何确保法院、检察院依法独立公正适用法律。

(三)人大主导立法、民主立法和依法立法

1.人大主导立法。在过往的立法工作中,法律草案的起草、法律的修改,主要由法律的实施机关负责,这种部门化倾向导致争权诿责现象在法律规定中较为突出。因此,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。[19]

2.民主立法、公众参与立法。立法的过程本质上是平衡、兼顾不同利益的过程,在利益多元化的社会背景下尤其如此。在立法过程中,不同的利益主体都能够通过有效途径和机制,充分表达自己的利益诉求,同时,立法机关要平等地尊重和保护不同的利益。因此,必须健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。[20]

3.依法立法。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。[21](1)要依据《宪法》的精神、原则、理念立法;(2)要依据《宪法》的规范内涵立法;(3)要依据《宪法》和《立法法》规定的立法授权进行立法;(4)要依据《宪法》和《立法法》规定的立法程序进行立法。

4.注重保护公民基本权利的立法。为解决落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾,在“以经济建设为中心”的指导思想下,立法工作主要偏重于经济领域,促进和保障经济发展。而在新时代,随着社会主要矛盾的变化,应当更加注重公民基本权利保护方面的立法。(1)应当在条件成熟时,适时修改宪法,以人权保障为中心,完善公民基本权利体系。[22](2)加快关于平等权、生命权、健康权、政治权利和自由、人身自由、宗教信仰自由、财产权、教育权、环境权等的立法。(3)加快关于公民社会权利方面的立法,关照社会弱势群体的正当、合法的权利和利益,以更好地维护社会公共秩序,体现社会主义制度的本质特征和优越性。(4)立法在规定公民实体权利的同时,必须设置相应的程序性权利,特别是在实体权利受到侵害时的救济权利。

(四)建立健全利益表达机制

在利益多元化的新时代,必须承认不同利益的正当性和合法性,尊重和保护不同利益。承认利益的多元化,就必须允许利益主体的表达。利益的表达机制主要有直接表达和间接表达,宪法对此两种表达机制作出了明确的规定,需要建立和健全。其中,直接表达机制包括:(1)选民通过民主选举机制进行表达;(2)选民对人大代表的监督和罢免机制;(3)公民对国家机关及其工作人员的批评、检举、建议和控告机制;(4)公民的集会、游行、示威自由;(5)人民对人大及其常委会、其他国家机关的监督机制。间接表达机制包括:(1)人大代表代表人民在人大的发言和表决;(2)人大代表参与人大的各项决定、决议的讨论;(3)人大代表参与人大立法活动;(4)人大及其常委会对其他国家机关的监督;(5)提升人大代表的代表能力,包括扩大常任制代表的数量。(6)加强人大代表审议议案的实效性;(7)增加人大代表审议议案的辩论性;(8)民主党派及其他人民团体通过政治协商会议参与国家和地方的重大决策;(9)民主党派和其他人民团体对中国共产党及国家机关进行民主监督等。

(五)预防公权力滥用

在我国社会发展的新时代,国家、社会、个人三者分离。因此,必须在宪法和法律上以清晰的界限划分三者之间的关系。而该界限的主要功能是限制公权力,防止其滥用和扩张,以避免其侵害公民权利和社会权利。公权力滥用是我国社会的最主要问题。如何解决公权力滥用问题,是对国家治理现代化能否实现的一大挑战。习近平总书记说,要把权力关进制度的笼子里。[23]那么,什么制度才能真正把权力关住呢?不敢贪、不想贪的制度都只是治标而不能治本。而真正能够把权力关进笼子里的制度是不能贪的制度。所谓不能贪,即面对公权力,以一种警惕的、预防性的态度,在制度设计时,穷尽贪污腐败的一切可能性,使其不具备贪污腐败的条件;在公权力行使过程中,不仅必须公开,而且形成监督制约的高压态势,而不是消极地等待官员贪污腐败之后,才予以严惩。宪法的精神就是在立法设计制度时,深刻对公权力保持警惕,绝不允许绝对的权力存在,权力的行使必须公开。

(六)强化人大及其常委会对其他国家机关的监督

人大制度的核心在于人大及其常委会代表人民行使国家权力,并代表人民对其他国家机关进行监督,实现人民当家做主的目的。(1)人大在必要时依据《宪法》,成立特定问题调查委员会,对国家生活和社会生活中的重大问题进行调查,并予以公开。(2)保证人大代表和人大常委会委员质询权的实效性。(3)人大常委会依据《监督法》的规定,常态化地对其他国家机关进行监督。

我国已经进入社会主义新时代,如何协调多元利益关系、保护公民合法权利、控制公权力,是这一时代需要解决的三大命题。因此,必须积极强化和发挥人大制度的作用,维护宪法的权威和尊严,以宪法作为社会共识,以宪法作为改革的依据,真正实现依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政,推动国家治理体系和治理能力的现代化。

【注释】 作者简介:胡锦光,中国人民大学法学院教授、博士生导师。

[1]习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上作的《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。

[2]十九大报告指出,五年来的成就是全方位的、开创性的,五年来的变革是深层次的、根本性的。

[3]这一改革模式主要是为了解决落后的生产力与日益增长的人民群众物质文化需求之间的矛盾。

[4]十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[5]十九大报告。

[6]笔者认为,“中国国情”、“中国特色”是成立的,因为任何社会都有自己特定的文化、历史等背景,有特定的社会发展阶段,有自己特定的社会任务。

[7]十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[8]习近平总书记在2016年G20会议上提出了中国对于世界经济发展的方案,即创新是经济发展的永续动力。强势政府能否带来技术创新是一个值得思考的问题。

[9]习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话。

[10]同前注[9]。

[11]习近平总书记关于十八届四中全会《决定》的说明。

[12]同前注[9]。

[13]同前注[9]。

[14]《中华人民共和国宪法》第5条。

[15]同前注[1]。

[16]同前注[1]。

[17]目前我国关于宪法监督主要是由《立法法》、全国人大常委会委员长会议通过的《法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》三个法律文件作出的规定。立法法的主要功能是规范立法行为,而非进行宪法监督;委员长会议通过的两个备案审查工作程序在法律位阶的层次上较低。

[18]合法性审查是合宪性审查的重要“过滤”机制,是推进合宪性审查工作的基本前提和前置程序。

[19]同前注[7]。

[20]同前注[7]。

[21]同前注[7]。

[22]现行宪法颁行以来,全国人大对宪法进行了四次修改,除增加“国家尊重和保障人权”条款之外,均未涉及具体的公民基本权利部分。

[23]习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表的重要讲话。

【期刊名称】《国家检察官学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 1

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