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段成荣等:当前我国人口流动形势及其影响研究
作者:段成荣等      时间:2018-02-08   来源:
 

国家统计局统计资料显示,2015年末全国流动人口数量为2.47亿人,比 2014年减少了568万。这是自20世纪80年代我国流动人口出现并持续快速增长以来的首次规模下降。这一变化是偶然现象还是意味着我国流动人口今后将历史性地进入缩减时期?为此,本文作者围绕流动人口中长期发展趋势及其原因、影响等展开了调查研究,并据此提出加强我国流动人口服务管理的政策建议。

一、 人口流动的形势判断

流动迁移人口规模仍将持续增长,但增速趋于放缓,波动性增强。“十二五”期间,我国流动人口年均增长约800万人,到2014年末达2.53亿人。2015年的流动人口规模虽有所下降,但主要是由短期经济波动、新增农村人口队列规模暂时性缩小和统计误差调整造成的,流动迁移人口[1]规模增长的总体态势不会变。但随着我国经济发展进入新常态、产业结构面临深度调整,流动迁移人口的增长波动性增强。

东南沿海仍是跨省流动的主要目的地,但中西部特大城市和城市群将承载更多的省内流动人口。东南沿海地区作为流动人口主要目的地的趋势不会改变;未来多数沿海特大城市的流动人口将逐渐分散到周边城市和区域,城市群将成为东部地区流动人口集聚的主要空间形态,流动人口集聚地的连绵化趋势将持续凸显。同时,重庆、成都、武汉、郑州、西安、长沙、合肥等内陆省会城市吸纳的流动人口数量和比例均大幅增长,排位显著提升。随着“一带一路”和长江经济带发展战略的推进,依托省会城市的多个中西部城市群将成为省内流动人口的新兴聚集地。

人口流动迁移新模式将重塑中国的城市规模体系。城-城流动人口规模将持续提高;人口流出和回流并存的态势将长期存在,带动人口流动空间模式的多元化。流动人口大量聚集的城市将随着规模上升而在城市体系中占据更高端的位置; 人口大量外流的城市或小城镇则面临规模的持续萎缩,在城市体系中的位置也会随之下降,城市规模体系将因此面临重构。

流动人口定居城镇的意愿和能力不匹配的矛盾将长期存在。人口流动稳定化、 家庭化趋势增强,流动人口定居城镇的意愿普遍增强。 但流动人口在收入、消费、社会融合和定居能力等方面的群体分化也将日趋明显。这种群体分化现象会随着流动时间的增强而持续积累和强化,尤其在必须直面各种深层次的矛盾,解决整个家庭的教育、住房等诸多问题时,缺乏定居能力的流动人口家庭将不得不放弃定居大城市,选择回流。

流动人口群体构成多元化,服务管理需求日趋复杂。新生代流动人口规模持续扩大[2],成为产业工人的中坚和新市民的主体;流动人口中的农民工开始逐渐老化,人口流动的家庭化带动随迁老人数量快速增长,高龄流动人口占比持续提高;随着经济社会的发展,我国国际移民呈现出不断增长的趋势,且主要聚集在北上广深等中心城市及部分边境城市,国家相关部门应未雨绸缪,积极应对。流动人口群体构成的多元化导致其对城市公共服务和治理水平的需求不仅总量上快速提高,而且也将出现多样化、复杂化的特点,对城市流动人口的服务管理部门提出了更严峻的挑战。

二、 人口流动面临的问题与挑战

首先,流动人口增速的持续放缓将不断加剧城市劳动力的供求不平衡。同时流动人口的抗风险能力普遍较低,在经济结构调整的过程中,将面临更大的失业风险。

其次,流动儿童与留守儿童生存发展突出问题亟待解决,城市流动儿童面临就学机会不足和教育质量低下的问题,农村留守儿童则普遍存在学校教育和亲情慰藉的双重缺失。

再次,流动人口的患病风险高、健康意识薄弱,加之全面二胎政策的推行,城市公共卫生服务的压力将持续增加。

最后,流动人口长期定居城镇的决策面临制度和家庭的双重阻碍。流动人口的大城市偏好与落户政策的小城市导向之间的矛盾。

三、人口流动新趋势下的政策应对

第一,充分认识人口流动的新趋势和规律性,以此为政策制定的出发点。针对人口流动的新趋势,要提升流动人口服务管理在国家人口政策体系中的地位和作用;继续拓展流动人口动态监测工作,建立就业、健康等多维风险评估和预警机制;着力推进流动人口政策的系统化、差异化和弹性化。

第二,尊重城市发展规律,深化户籍制度改革,全面实施居住证制度。积极探索并解决各级政府的落户政策与流动人口的落户意愿相脱节的矛盾。坚持自愿、分类、系统、有序的原则,引导和促进流动人口进城落户。全面实施和不断完善居住证制度,确保居住证持有人与当地户籍人口同等享有城市基本公共服务;建立城市非基本公共服务项目与居住证持有人的居住年限、社保年限等挂钩的“逐步享有”机制。

第三,构建面向家庭的流动人口公共服务体系,持续推进流动人口和新落户居民的市民化。将新落户的城市居民与流动人口统一纳入当前的流动人口服务管理体系中。尽快实现流动人口公共服务对象由务工个体向流动家庭的转变,兼顾务工人员、流动儿童、随迁家属和老人等各种群体的需求。充分调动流动人口、用工企业、城市社会和政府部门等多主体的积极性,共同推动流动人口和新落户居民的市民化。

第四,高度关注流动人口新群体,提升多样化的服务管理供给能力。尽快解决城-城流动人口在社保联网、公积金异地提取、专业资质互认等方面的迫切性需求。尽早启动国际移民相关领域的政策研究和制定工作,启动系统性国际移民政策的试点工作。

[1]本研究认为,大部分新落户城市的农业转移人口在生产生活方式和社会融入等方面并未完成完全市民化的进程,与传统意义上的“流动人口”仍有诸多相似之处,同样需要相关部门的服务管理。因此,本文的“流动迁移人口”包含这两类群体。

[2]根据六普数据推算,流动人口中劳动年龄人口规模为1.82亿,其中1980年以后出生的新生代流动人口占全部劳动年龄流动人口的半壁江山,规模接近9100万。

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