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吴建雄 李国军:国家监察体制改革试点工作调查
作者:吴建雄 李国军      时间:2017-12-07   来源:求是
 

核心要点:

■ 深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革。

■ 改革试点工作取得的成绩,归其根本靠的是以习近平同志为核心的党中央的坚强领导,靠的是习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引。

■ 党委统一领导、书记挂帅出征,是深化国家监察体制改革工作的重要保障。试点实践证明,正是在党委统一领导下,试点工作才能做到政治站位高,标准要求严,改革力度和改革节奏相协调。

■ 依法行使监察权是社会主义法治的本质要求。从试点地区的监察范围看:监察委员会负责监察所有行使公权力的公职人员,体现了对所有公务人员的全覆盖、无例外。

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革。根据党中央决定,在北京市、山西省、浙江省开展试点工作,为在全国推进国家监察体制改革积累经验。党的十九大报告作出新的重大部署,要求深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开。近日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月4日,十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。这是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措,对于健全中国特色国家监察体制,强化党和国家自我监督具有重大意义。

一、深刻认识国家监察体制改革的重大意义

深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实行监察体制改革,建立集中统一、权威高效的监察体系,对于坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,进一步整合反腐败工作力量,夺取反腐败斗争压倒性胜利,具有重大而深远的意义。

国家监察体制改革是坚定不移全面从严治党、实现党的自我监督和群众监督相结合的需要。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面加强党的领导和党的建设,坚决改变管党治党宽松软状况,全面从严治党成效卓著。我们决不能因此而沾沾自喜、盲目乐观,全面从严治党依然任重道远。增强党自我净化能力,根本靠强化党的自我监督和群众监督。随着监督体制的健全完善,党内监督空前加强并实现全覆盖。而国家自我监督却在很大程度上存在监察范围过窄、监察力量分散、监察手段不足等问题。为此,必须完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督。实行国家监察体制改革,就是要实现党纪检查和国家监察双管齐下,实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变,使监督体制和机制更加制度化、规范化。

国家监察体制改革是坚定不移全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。全面推进依法治国,既要求我们党依据宪法和法律治国理政,也要求我们党依据党内法规管党治党。推进国家治理体系和治理能力现代化,既要有厉行法治的决心,又要有健全完备的法律规范体系,还要有实施法治的能力和水平。而最重要的,就是在治国理政方面形成完备的、成熟的、定型的制度,通过高效运转的制度体系,实现对国家和社会的有效治理。在这个问题上,我们党经过长期探索实践,已经形成了一整套层次清晰、运行有效的党内监督制度体系,使管党治党有章可循、有规可依。但就国家监督体系而言,虽然政府内部有行政监察和审计监督,外部有人大监督、司法监督、舆论监督等,检察院还有专门的反贪污、反渎职及预防职务犯罪等力量,但这些反腐败资源力量过于分散,很难有效发挥作用。建立国家监察委员会,整合反腐败资源力量,履行反腐败职责,有利于形成严密的反腐败监督体系,提升国家治理能力,推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家监察体制改革是借鉴古今中外有益经验、实现党和国家自我监督与时俱进的需要。我国从先秦开始到明清几千年,就有自上而下的监察制度,监察百官,整顿吏治。孙中山先生主张的独立于立法、行政、司法、考试的监察权,就是为了对百官弹劾纠举、实施监督。国外监察制度表明,无论采取议会监察专员制,还是在行政系统内设监察机关,均要通过立法保障监察权独立行使。借鉴中国历史传统和国外有益经验,结合我国人民主权国家的制度要求,将设置在政府和检察机关内的反腐败机构整合起来,组建集中统一的国家监察机构,与党的纪检机构合署办公,就是为了加强党对反腐败工作的领导,推动党内监督和国家监察全覆盖,完善党和国家自我监督。可以说,改革国家监察体制,设立国家监察委员会,既是时代的要求,也是我们党和国家自我监督与时俱进的表现,体现了党中央全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的决心。

二、监察体制改革试点基本情况

2016年12月,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定后,北京市、山西省和浙江省的监察体制改革试点工作依法启动。试点地区紧紧抓住人员转隶、班子组建、队伍融合、职责履行四个关键环节,统筹谋划、突出重点、把握节奏、协调推进,圆满完成改革试点任务。

转隶工作顺利到位。按照试点决定的转隶范围,纪委、政法委积极指导检察机关配合职能划转和工作衔接,组织、编办及财政等有关部门深入研究解决转隶涉及的机构编制、干部配备、经费保障等问题。检察机关讲政治顾大局,努力做好转隶人员思想工作,协助把好入口关,特别是政治关、廉洁关。截至2017年4月27日,试点地区全面完成监察委员会组建和转隶工作,北京市共转隶干部768人,山西省共转隶干部1884人,浙江省共转隶干部1645人。

监察委组建如期完成。北京市、山西省和浙江省监察委员会主任均在2017年1月,分别由同级人民代表大会选举产生。监察委员会副主任、委员由同级人大常委会任命。北京市及其所辖16个区,浙江省及其所辖11个地级市、89个县市区,山西省及其所辖11个地级市、119个县市区,监察委员会全部宣告成立。从三地监察委员会领导构成看,主任由纪委书记兼任,副主任由纪委副书记兼任,转隶的反贪局长任监察委员会委员。

内设机构全面调整。试点地区坚持全融合理念,围绕机构设置,监察委员会与纪委共同设立综合部门、信访部门、案件监督管理部门、案件审理部门、执纪监督部门和执纪审查部门,履行纪检监察职责。通过统筹安排、整体谋划,做到机构不增加、人员不扩编、级别不提升,机构编制和人员配置向主责主业集中。北京市纪委机关原有23个内设机构,在市级检察院划转10个机构后,市纪委、市监察委机关撤并重组为29个内设机构,机构总数比改革前减少4个。

依法履行监察职责。按照监察范围摸清监察底数,实现对本地区所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖。按照监察职责完善派驻机制,将纪检组派驻机构统一更名为纪检监察组。按照授权,依法履行监督、调查、处置职责,全面运用监察措施开展监察活动。2017年1月至8月,浙江省处置问题线索25988件,同比上升91.5%;立案11000件,同比上升15.5%;处分9389人,同比上升16.1%。

三、监察体制改革试点工作的重要经验

改革试点工作取得的成绩,归其根本靠的是以习近平同志为核心的党中央的坚强领导,靠的是习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引。试点工作的实践充分证明,党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署是完全正确的。在试点过程中,积累了一些宝贵经验,主要有以下几个方面。

必须以党的集中统一领导为保障。党委统一领导、书记挂帅出征,是深化国家监察体制改革工作的重要保障。三地试点的实践证明,正是在党委统一领导下,试点工作才能做到政治站位高,标准要求严,改革力度和改革节奏相协调。北京市委、山西省委、浙江省委分别对试点工作负总责,各级党委担负主体责任。试点地区从监察委员会组建方案,到转隶人员的思想政治工作;从内设机构的调整,到职权运行规范的制定;从监察官队伍建设,到内外监督机制的建立;从职务犯罪的立案,到留置等调查措施的采用等,均在党委的统一领导下进行。监察委员会受上级监察委和同级党委双重领导,从组织体制上保障党对监察权运行的领导管理和监督。

必须以人民代表大会制度为基础。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。监察委员会由本级人民代表大会选举产生,体现了权力属于人民、人民监督权力的宪法精神,是我国反腐败体制的制度创新。试点地区探索表明,人民代表大会监督监察委员会的方式不只局限于会议期间对其工作报告的审议,监察委员会应主动及时地将全年监察工作中的重大问题,履行监督、调查、处置职责的情况,向本级人大常委会报告,使监察工作自觉置于本级人民代表大会的监督之下。对于人民代表大会及其常委会所提出的合理建议,监察委员会必须负责任地听取并及时采取改进工作的措施。

必须以反腐败体制机制创新为重点。党中央选择在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点,旨在使顶层设计与基层实践更好结合,以创造可复制的经验。三个试点地区均把制度创新作为重中之重,创制了涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容的监察业务运行工作规程,细化了监察措施使用程序和办法。浙江省重新设计了纪检和监察措施的使用审批程序,对同级党委管理的干部采取措施,必须经监察委领导人员集体研究决定,监察委主任批准;对普通对象采取监察措施,设置不同层级的审批程序,确保各项措施规范有序。留置措施是一项崭新的制度设计,既是反腐败的利器,又是一把双刃剑,使用不当,就会伤及无辜。为此,试点地区相继制定了严格的程序规范。留置措施的细化和规范,为揭露、证实、惩治腐败提供了有力的法律武器,适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律,解决了长期想解决而没有解决的难题,提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。

必须以依法行使监察权为主线。依法行使监察权是社会主义法治的本质要求。从试点地区的监察范围看:监察委员会负责监察所有行使公权力的公职人员,体现了对所有公务人员的全覆盖、无例外。如何履行监察权?从试点地区监察权的运行看,一是监察机关内部监督制约,实行执纪监督和执纪审查部门分设,建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。二是监察决定与监察执行适度分离,明确监察机关在查办职务犯罪案件中承担查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及采取技术调查、限制出境等工作,由公安机关支持配合或具体执行。三是建立监察机关与司法执法机关的协调衔接机制,明确监察机关对职务犯罪案件调查终结移送后,由各级检察机关案管中心受理分流案件,侦查监督部门审查决定是否采取强制措施,公诉部门审查起诉和提起公诉。在查办职务犯罪案件中,监察机关与检察机关是互相配合、互相制约的关系。

(执笔:吴建雄 李国军)

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