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沈水生等:阻碍民生改善的主要因素及对策建议
作者:沈水生等      时间:2017-12-06   来源:社会治理
 

作者简介

沈水生|人力资源社会保障部农民工工作司副司长

陈季|新疆维吾尔自治区政协人口资源环境委员会主任

梅振|内蒙古自治区人大常委会环境资源城乡建设工作委员会主任

周万生|宁夏回族自治区编办主任

杨连祥|中国邮政速递物流股份有限公司副总经理

【摘  要】

我国保障和改善民生还存在基本公共服务供给不足和分配不公平等问题。归纳起来,阻碍民生改善的主要因素有三大类。一是在人均物质基础方面,中国仍然属于发展中国家,城乡和区域之间发展不平衡。二是认为改善民生不利于经济发展的观点还比较普遍,认为改善民生可能造成福利病、养懒人的观点影响不小。三是公共财政制度和事权财权相匹配制度尚不完善;城乡二元管理体制尚未完全破除;对基本公共服务需求最迫切的弱势群体难以参与决策;重经济发展而轻民生建设的倾向尚未完全纠正;民生领域立法滞后、执法不严问题尚未解决。本文对消除上述阻碍因素提出了相关对策建议。

【关键词】

社会建设  民生  对策

“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。”民生,从广义上看,指的是城乡居民的物质和文化生活。以人民为中心,保障和改善民生,是党和国家一切工作的出发点和落脚点。

作为“五位一体”总体布局中“社会建设”重要内容的民生,则是狭义的,是指教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房等城乡居民的基本生活。

改革开放以来,尤其是党和国家着力推进社会建设以来,民生保障和改善取得了巨大成就,城乡义务教育普遍实施,在就业优先战略下持续保持较低的失业率,覆盖城乡的社会保障制度基本建立,城乡医疗卫生服务体系初步形成,城乡居民的住房面积和住房质量有了巨大改善。

但不可否认,民生领域还存在不少问题,保障和改善民生面临着公共服务供给不足与分配不公平的双重问题。存在这些问题的根源何在?或者说,阻碍民生改善的主要因素是什么?这是一个重要的现实问题,需要全面深入地进行研究,从而有助于针对性地提出进一步保障和改善民生的对策措施。

“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,既尽力而为,又量力而行,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干。”根据日常工作以及调研中的体会,结合有关研究,我们认为,阻碍民生改善的因素主要有三类九项,需要一一破解。

一、阻碍民生改善的客观因素

阻碍因素之一:在人均物质基础的整体方面,中国现阶段仍然属于发展中国家

“必须认识到,我国社会主要矛盾的变化,没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。”

从工业化角度看,国际上通常将一国发展划分为前工业化阶段、工业化阶段、后工业化阶段,其中工业化阶段又分为工业化初期、中期、后期。

目前,普遍认为我国发展处于工业化中后期阶段。从城市化角度看,国际上通常将一国发展划分为城市化初期、中期、后期阶段。目前,普遍认为我国发展处于城市化中期阶段。从人均国民收入角度看,国际上通常将一国发展划分为低收入国家、中等收入国家、高收入国家,其中中等收入国家又分为下中等收入国家、上中等收入国家。

根据世界银行发布的标准,我国于2001年进入下中等收入国家行列,2011年成为上中等收入国家。2016年,我国人均GDP约8000美元,但只相当于发达国家平均水平的四分之一。

所以,总体上说,中国目前仍然属于发展中国家,人均国民收入和财富只达到中等水平,在这样的物质基础上,还难以向全体城乡居民提供人均水平较高的公共服务,与城乡居民的基本生活需要相比,尤其是与发达国家相比,民生改善存在着经济条件的制约。

消除以上阻碍因素的对策建议:继续坚持以经济建设为中心,坚持发展是第一要务,聚精会神搞建设,一心一意谋发展,落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念,在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦过程中,不断改善民生。

阻碍因素之二:在人均物质基础的结构方面,城乡和区域之间发展不平衡

在既定的中等发展水平下,中国还存在城乡之间、区域之间发展不平衡的问题,农村和中西部地区的人均国民收入、人均财政收入都远低于全国平均水平,很多农村和地区的物质基础还比较薄弱,这进一步阻碍了农村和中西部地区民生的改善。

比如,2016年全国人均GDP约为5.4万元,其中北京市达到11.5万元,青海省西宁市为54015元、玉树州为15305元,北京市为西宁市的2.1倍、为玉树州的7.5倍。2016年北京市常住人口为2172.9万人,一般公共预算收入累计完成5081.3亿元,人均2.34万元;青海省常住人口为593.5万人,地方一般公共预算收入仅238.4亿元,人均0.4万元,北京市为青海省的5.9倍。青海省全年一般公共预算支出1522.6亿元,其中中央补助收入1066亿元。

消除以上阻碍因素的对策建议有两点。一是继续坚持统筹城乡发展,落实以工促农、以城带乡扶持政策。重点搞好五个统筹,即统筹城乡产业发展、统筹城乡就业和社会保障、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡公共服务、统筹城乡社会治理。

合理用好六个抓手,即抓好完善统筹城乡发展的组织领导体系、抓好人口大流动背景下的城乡统一规划、抓好城乡财政支出的合理安排、抓好扶持农村农业农民发展的金融政策落实、抓好城乡土地集约利用、抓好户籍制度改革。

二是继续坚持统筹区域发展。落实区域发展总体战略、国家主体功能区规划、国家新型城镇化规划、京津冀协同发展规划纲要、长江经济带发展规划纲要。大力加强中西部地区交通、通讯、水、电、气、热等基础设施建设。着力推动产业梯度转移,加快中西部地区发展速度。

二、阻碍民生改善的观念因素

阻碍因素之三:在经济学观点方面,认为改善民生不利于经济发展的观点比较普遍

在经济学理论界和实务界以及其他社会群体中,不少人认为改善民生不利于经济发展。

这种观点认为:第一,我国当前的中心任务仍然是经济建设,为此,需要继续加大投资和积累的力度,而民生建设的多数内容属于消费范畴,着力改善民生就会提高国民收入中消费所占的比例,缩小投资和积累所占的比例,不利于经济发展;

第二,民生建设主要依靠财政投入,着力改善民生将会提高财政收入在国民收入中所占的比例,加重企业税费负担,挤压企业利润,降低企业的竞争力,不利于经济发展;

第三,民生建设的内容还包括提高普通劳动者收入水平,加大工资收入在国民收入中所占比重,这也会提高企业生产经营成本,加大企业生存和发展的压力,不利于经济发展。基于以上认识,这种观点的支持者反对着力改善民生。

消除以上阻碍因素的对策建议有两方面。

一方面,通过合理减轻企业税收、行政性收费、社会保险费等负担,简政放权、放管结合、优化服务的“放管服”改革,改善企业经营环境。

另一方面,通过召开研讨会、政策解读等方式,加大宣传力度,努力化解对改善民生不利于经济发展的担忧。

第一,以经济建设为中心,保持经济中高速增长,需要正确处理好投资积累与消费的关系。由于我国尚处于中等收入阶段,确实需要保持比发达国家更高的投资积累率,但是过高的投资积累率及过低的最终消费率,会造成产能过剩,总需求不足,反而不利于经济发展。

目前大量研究表明,我国GDP中的最终消费率远低于世界平均水平,保持经济中高速增长,就应该扩大消费需求,将“三驾马车”的顺序由投资、消费、出口转变为消费、投资、出口,进而扩大社会总需求。

第二,着力改善民生并不必然导致财政收入在国民收入中所占比例的提高及企业税费负担的加重。现阶段,改善民生的财政资金来源,主要应该通过调整财政支出结构予以解决。

第三,为了促进企业和经济发展,需要保持工资收入在企业增加值中的适当比例。当比例过高时,会导致企业成本过高,不利于企业和经济发展;当比例过低时,则会导致消费需求和社会总需求不足,也不利于企业和经济发展。

目前,我国一线劳动者平均工资收入在增加值中的比例处于较低水平。居民收入分配差距过大,尤其是农民工与城镇户籍职工收入差距过大,通过边际消费倾向递减规律的作用,遏制了居民消费需求和社会总需求的增长速度,这是造成经济下行压力的重要原因之一。

因此,在现阶段加大工资收入在国民收入中所占比重,有利于企业和经济发展。

阻碍因素之四:在社会学观点方面,认为改善民生可能造成福利病、养懒人的观点影响不小

“福利病”源出于西欧、北欧、南欧一些高福利国家,由于社会福利水平过高,超出经济社会发展水平,造成国家财政不堪重负;同时,由于社会福利制度顶层设计存在缺陷,不劳动者的福利与领取最低工资的劳动者收入水平相当,造成很多劳动力不愿就业,国家“养懒人”。

在我国的理论界和实务界,也有一些观点认为,要防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况,超出财政承受能力,以拔苗助长的方式推进社会保障制度建设和提高保障待遇水平,避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。进而有观点认为,改善民生应适度,防止造成福利病、养懒人。

消除以上阻碍因素的对策建议:加大研究、解读和宣传工作的力度,努力化解对改善民生可能造成福利病、养懒人的担忧。应该说,从理论上分析,民生建设工作确实既要防止出现不重视民生、不采取有效措施保障和改善民生的情况,又要避免出现造成福利病、养懒人的情况。

但是,从目前我国民生现状来看,2016年,全国农村大多数儿童尚不能接受学前教育,2.82亿农民工中,初中及以下学历的占73.6%;数千万农民工尚未参加职工养老保险、医疗保险,城乡居民养老保险的基础养老金最低只有每月70元;全国城镇登记失业人数为982万人,但全年仅为484万名失业人员发放了不同期限的失业保险金;全国农村居民人均消费支出10130元,但西部一些省会城市的农村低保标准不足每年3000元。

可见,现阶段我国民生领域存在的主要矛盾是基本公共服务供给不足、水平较低,尚未实现“全覆盖、保基本”目标,总体上看还谈不上可能造成福利病、养懒人,不能以此理由忽视民生改善。

三、阻碍民生改善的体制、机制、法制因素

阻碍因素之五:在财政体制方面,公共财政制度和事权财权相匹配制度尚不完善

公共财政是指在市场经济条件下,为了弥补市场失灵、满足社会公共需要,国家集中一部分社会资源,向社会提供公共物品和服务的财政制度。

自上世纪90年代以来,适应社会主义市场经济体制的确立,我国开始逐步建立公共财政制度,但目前尚不完善。2016年,全国GDP总量为744127亿元,其中全国一般公共预算收入159552亿元,政府性基金收入46619亿元,国有资本经营预算收入2602亿元,五项社会保险(不含新农合,下同)征缴收入43072亿元,住房公积金缴存收入16563亿元,政府总收入为268408亿元,占GDP总量的36.1%。

全国一般公共预算支出187841亿元,其中教育支出28056亿元,社会保障和就业支出21548亿元(不含社会保险基金支出),医疗卫生与计划生育支出13154亿元,住房保障支出6682亿元,五项基本民生支出为69440亿元,占一般公共预算支出的37%。

另外,五项社会保险基金扣除财政补贴(约8712亿元,已计入一般公共预算支出)后支出约38176亿元,住房公积金提取11627亿元,五项基本民生总支出为119243亿元,占政府总收入的44.4%,占GDP总量的16%。

单看社会保障和就业支出,共59724亿元,占政府总收入的22.3%。据有关比较研究,发达国家社会保障支出一般占财政支出的30%-50%。在中国社会保障发展指数最高的北京市,其社会保障支出占财政支出的比重不仅远低于G20国家平均水平,也低于金砖国家平均水平。

可见,我国社会保障和民生支出在财政支出中的比重明显过低。与此同时,我国的行政支出、“豪华型”城市建设支出则所占比例较大。

在各级政府的事权和财权相匹配方面,五项基本民生的事权和提供责任主要在区县、街道(乡镇),而我国目前财权和财力分配结构特征为,中央财政好于省级财政,省级财政又好于市、县级财政,部分县级政府仅掌握着45%的税收,却要负担85%的支出,收支明显失衡。

消除以上阻碍因素的对策建议有两点。第一,进一步完善公共财政制度。继续压缩行政开支和“豪华型”城市建设支出,不断提高五项基本民生支出在财政支出尤其是一般公共预算支出中的比重。建议借鉴实现财政性教育经费占GDP比例不低于4%目标的做法,明确在一定年限内要逐步实现五项基本民生支出占财政总收入的比重达到50%以上。

第二,进一步完善各级政府事权和财权相匹配制度。“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”一方面完善分税制,合理划分中央税、地方税、中央和地方分享税,适当提高市、县享有的财政收入比例;

另一方面完善转移支付制度,综合考虑各市、县的常住人口数量、人均GDP、人均财政收入、人均财政支出、人均基本民生支出等因素及其相互之间的关系,合理确定上级财政向市、县财政转移支付的民生资金数额,既体现民生水平与贡献水平的正相关关系,又使基层政府尤其是农村、中西部地区的基层政府能够保障和改善民生,逐步实现基本公共服务均等化。

阻碍因素之六:在社会管理体制方面,城乡二元管理体制尚未完全破除

1958年《户口登记条例》实施以来,我国长期实行城乡二元管理体制,居民的经济、社会权利和民生权益与户口挂钩,城乡之间、不同城市和地区之间的权利权益差距较大,户籍的向上迁移(由农村迁往城市,由小城市迁往大城市,由不发达地区迁往发达地区)比较困难。

近些年来,国家大力推动户籍制度改革,有序推进农民工市民化,努力破除城乡二元管理体制,虽然取得了积极成效,但城乡二元管理体制的影响仍然较为严重。目前,约有2亿农民工及其随迁家属在城镇就业和常住,还有1000万以上的城镇户籍人口在其他城市就业,但是他们在常住地还不能平等享有教育、就业、社会保障、住房保障等基本民生权益,面临着基本民生需求得不到满足与受到不公平对待的双重问题。

这既有一些城镇的综合承载能力不足的客观原因,也由于长期形成的制度路径依赖和视不平等为正常的社会心理惯性在起作用,使得一些常住地政府和部分户籍居民不愿向他们平等提供基本民生权益。

消除以上阻碍因素的对策建议有四点。

第一,明确推动农民工共享城镇基本公共服务的目标:到2020年,与国家基本实现基本公共服务均等化目标相适应,实现《居住证暂行条例》规定的持证人可享受的8类基本公共服务和6项便利全面落实,其他基本公共服务都对居住年限达到最高等级的居住证持有人开放。

第二,探索实施“农民工安居工程”,解决保障房覆盖范围有限而大多数农民工无力购买城镇商品房的难题。“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”,城镇政府建立农民工申请租购安居房信息登记制度、排队轮候制度、合理退出制度,保障“农民工安居工程”住房建设用地,限制安居房地价,规定安居房建设标准,向房地产企业公开招标。

第三,建立对地方政府向农民工提供基本公共服务的激励约束机制。一是全面实施财政转移支付、城市基础设施建设补贴、城镇建设用地增加规模与农民工市民化“三挂钩”政策。二是完善农民工市民化进程动态监测制度,逐年发布各地区向农民工提供基本公共服务的情况,同时研究编制农民工市民化指数并向社会公布。三是将基本公共服务工作情况纳入政府目标考核内容。四是将各地区向农民工提供基本公共服务的情况列入年度农民工工作督察重点内容。

第四,持续开展农民工政策宣传以提高城镇向农民工提供基本公共服务的意愿。

阻碍因素之七:在民生决策机制方面,对基本公共服务需求最迫切的弱势群体难以参与决策

农民工、城镇流动就业人员、城镇低收入群体、农民等弱势群体,一方面由于自身收入水平不高,相对于其他群体来说,其基本生活对公共服务的依赖程度更高、需求更迫切;另一方面由于在社会阶层结构中的社会地位不高,对公共服务分配的公平性更加期盼。

但是,目前民生决策机制不完善,一些地方和部门落实科学决策、民主决策、依法决策的原则不到位,对于民生资金的比例、投入的领域、项目的选择、享受条件的设定等重要环节决策,未充分体现弱势群体的意见,其诉求难以反映,其不满难以影响决策结果。这是基本公共服务供给不足、分配不公平的重要原因。

消除以上阻碍因素的对策建议有三点。

第一,完善民生决策程序并予以制度化,将面向弱势群体在内的居民开展调查研究、召开听证会、公开征求意见等环节纳入决策程序。

第二,落实农民工参加居民委员会政策,并且明确要求各地区、各有关部门研究制定涉及基本公共服务的政策措施时,应当征求农民工代表的意见。

第三,研究制定基本公共服务的国家标准或者地方标准,对全国或者同一地区所有服务对象提供相同标准的基本公共服务。尤其在中小学教育方面,要统一学校软硬件建设、教职员工配备、经费安排等各项标准,扭转有的学校富丽堂皇、有的学校破败不堪的状况。

阻碍因素之八:在绩效考核机制方面,重经济发展而轻民生建设的倾向尚未完全纠正

目前,各地区落实党中央决策要求,在完善党政领导班子和领导干部绩效考核办法,防止出现“唯GDP主义”方面取得积极进展,但仍然存在落实不到位的问题。一些地方在绩效考核工作中或者干部选拔任用工作中,仍然过分看重经济发展成绩而轻视民生与社会建设成就,一些在民生与社会建设领域取得突出业绩的干部不被认可、得不到重用,导致他们在思想认识、发展规划、工作布局、资金投入、精力投放上忽视民生与社会建设,从而阻碍了民生改善。

消除以上阻碍因素的对策建议:督促各地区切实落实党中央决策要求,在绩效考核工作中或者干部选拔任用工作中,既要体现以经济建设为中心,又要体现统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,对民生与社会建设业绩设定合理的分值,引导各级党政领导班子和领导干部着力改善民生。

阻碍因素之九:在法制建设方面,民生领域的立法滞后、执法不严问题尚未解决

保障和改善民生、为城乡居民提供基本公共服务,是政府的义务、居民的权利。权利和义务只有通过法律法规规章作出强制性规定并严格执行,才能更好地得到落实。

从目前情况看,民生领域的不少方面还缺乏法律规范,尤其是针对在城镇就业的农民工等非户籍常住人口提供基本公共服务的法律规范欠缺,主要通过政府部门的工作计划予以安排,强制性、确定性不够,随意性较大,在现有资源条件下,能提供的就提供,资源不足就不提供。此外,有些法律法规的执法不严,比如,大量用人单位不依法为农民工参保缴费,使得其法定社会保险权益得不到维护。

消除以上阻碍因素的对策建议有两点。第一,加快民生与社会建设领域的立法步伐。综合考虑立法需要与立法条件,制定出台有关法律、行政法规、部门规章以及地方性法规、地方政府规章。第二,加大民生与社会建设领域的执法力度。加强执法队伍建设,落实执法责任制,对违法行为依法予以查处。

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