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董景山:促进土地托管规范化发展
作者:董景山      时间:2017-12-05   来源:人民日报
 

“三权分置”改革是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大创新,是农村基本经营制度的自我完善。“三权分置”改革围绕正确处理农民和土地关系这一主线,不断健全农村土地产权制度,其核心是探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

“三权分置”改革的一个原则是有利于发展适度规模经营,鼓励新型农业经营主体通过土地托管、股份合作、合作社经营等形式促进土地集约经营,提高农业劳动生产率和竞争力。近几年的实际情况表明,土地托管这一形式受到不少农户欢迎,自愿参与土地托管的农户及托管土地的面积呈现增长态势。据不完全统计,仅供销合作社一个系统,2016年托管土地面积在山东省达到1000万亩,在河南省达到300万亩。这些数据表明,土地托管得到很多农民的认可。

在土地托管这种经营方式中,土地托管方为农户提供农业生产经营服务,农户仍享有土地经营权。比如,在有的地方,土地托管后合作社提供6个统一服务:统一播种、统一施肥、统一灌溉、统一耕作、统一病虫害防治、统一收割。这种方式具有一定优势。一是节约生产经营成本。合作社通过统一经营,积极利用大型农业机械设备等进行规模化、专业化、集约化生产,大大降低农业生产成本,使农户在每亩土地上的投入明显减少。二是增加农民收入。合作社集约生产、规模营销,生产经营更容易获得利润,农民参与其中可以增加收益。三是降低农民经营风险。集约经营的方式增强了农业抗风险能力,并且在托管中通过有效的协商机制,可以解决合作社和农民之间的风险分担问题。

从权利角度分析,在土地托管中,农户不需要转让土地经营权,土地还实实在在地掌握在农户手中,这样可以让农户心里更加踏实。农户可以自由选择将生产经营决策、农资购买、田间管理、产品处置等涉及土地经营权的一项或多项交由托管方代为行使,自己保留对土地经营的干预控制,并可自由退出托管关系。合作社等托管方可以通过扩大土地托管面积实现规模经营效益。土地托管在一定程度上形成了风险共担、利益共享的分配格局,因此得到托管方和农户的共同认可。

土地托管是现代农业技术条件下土地经营权行使机制的创新,是专业大户、合作社、农业企业等经营主体与普通农户自发探索的产物。当前,土地托管在实践中也存在一些问题。比如,土地托管还缺乏相应的法律规范,导致托管程序不严谨、托管关系不稳定,托管双方的权利义务还需要进一步明确。解决这些问题,应尽快完善相关法律法规,落实农村土地确权登记方面的工作,保证农民相关土地权利,为解决土地托管纠纷提供法律依据,为促进土地托管健康发展奠定制度基础。各地可以结合本地实际,就规范土地托管关系进行地方性立法,促进土地托管规范化。政府相关部门可以根据本地农业生产经营习惯,对土地托管程序、托管双方的权利义务关系进行确定。另外,还可以在充分调研的基础上推出土地托管示范合同,促进托管双方构建公平合理的权利义务关系。当前,政府对土地托管可给予一定政策支持,促进各类土地托管经营主体有序发展。同时,政府也要加强对托管土地用途的监管,严禁借土地托管名义进行非农建设,让土地托管真正发挥提高农业生产效率、增加农民收入的功能。

(作者为北京农学院文法学院教授)

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