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刘占虎:中国腐败治理体系现代化的时代诉求与实践逻辑
作者:刘占虎      时间:2017-12-05   来源:《体制改革》2017年第10期
 

内容提要:治理腐败是一项极其复杂的社会系统工程,人们尽管常用“工程”一词来称谓它,但很少从社会工程理论和思维的视角去研究腐败发生的内在机理和综合防治的可能路径。科学和有效地防治腐败,不仅需要对权力腐败的发生原因、防治对策、治理主体等进行整体分析和协同建构,而且需要运用社会工程理论和思维对反腐倡廉法律制度的制度要素、实践机制、配套设施进行总体设计和系统优化。为此,提出通过意义建构以明确反腐倡廉的问题指向和价值定位,通过关系建构以实现腐败治理要素的系统优化和协同整合,通过符号建构以促进社会主义廉洁价值的观念再造和行为自觉,通过状态建构以推进反腐常态化与政治生态的协同优化,在“大社会”层面将廉洁价值、制度体系、廉洁意识、廉政生态等有机统一于坚持党的领导、人民当家作主与依法治国相统一的治国理政逻辑,具体融入制度反腐、过程防腐与文化倡廉的协同治理实践中,从整体性上推进中国腐败治理体系的现代化。

词:腐败治理体系;社会工程;制度反腐;过程防腐;中国逻辑

刘占虎,西安交通大学马克思主义学院副教授。

基金项目:中国博士后科学基金特别资助项目(2016T90936),中国博士后科学基金面上资助项目(2015M580864)。

科学和有效地防治腐败是建构当代中国腐败治理体系的基本目标。腐败问题与史同寿,治理腐败作为世界性历史性的重大课题,是一项极其复杂的社会系统工程。可以说,“腐败是一种真切的社会现实,反映社会的实际进程,涵盖整个社会,是一个完整的制度体系,并处于合法的社会实践模式之外”[1]11。长久以来,尽管人们常用“工程”一词来表述它生成原因的复杂性和治理对策的综合性,然而很少从社会工程理论和思维的视角予以专门研究。如何在反腐倡廉的理论范式、制度设计、过程机制、规律约束、环境变量等之间形成有效衔接的治理体系和实践机制,就有必要运用社会工程的“综合集成”思维对腐败治理的多维系统要素进行动态整合和优化设计,推进中国腐败治理体系和治理能力的现代化,藉此形成中国特色廉政学的研究范式和话语体系。

一、中国腐败治理体系现代化的时代诉求

当代中国正在进行的腐败治理有着特殊的价值定位和和实践逻辑,既不同于传统中国“大一统”专制政治语境下的反腐败,也不同于现代西方国家一般意义上的廉政建设。其中最大的特质就是,社会主义制度条件下“权为民所赋”的政治逻辑决定着当代中国“权为民所用”的政道实践。正像改革没有完成时只有进行时一样,中国的反腐败和廉政建设也永远在路上。随着反腐败工作的不断深入,一些潜在的腐败“窝案”、塌方式腐败等集体性腐败渐次浮出水面,期权化腐败、消极腐败等制度性腐败依然潜在运行。整体来看,实现全面治理腐败依然任重道远。在全面深化改革中构建“惩防并举、标本兼治”的治理体系和实践机制,就需要运用“综合集成”的社会工程思维来整合和优化过程防腐的制度要素和协同机制。

(一)实践性诉求:从理论模式向实践模式的有机过渡

一般而言,反腐败和廉政建设的方针政策是反腐倡廉法律制度设计的指导思想,决定着当代中国反腐倡廉理论模式与实践模式的具体选择和整体实践。比较而言,方针是原则性的(方向和目标),政策是指导性的(行动准则),而法律法规则是具体规范性的(明确规则)。这些制度性的特质构成了制度反腐的稳定性、长期性、规范性,同时内蕴着腐败治理实践模式的灵活性、动态性、发展性。长久以来,“经验主义的信条是,如果一项计划在实践中没有成功,必定是理论有毛病;理性主义的信条则是,在理论上为真,在实践中必然也为真,所以事情若是出了差错,一定是实践而不是理论出了差错”[2]89。这两种观察视界各执一端,不仅在实践模式上无法达成中道的权衡,反而助长着理论思维与实践思维的相互戕害。古今中外既有的实践反复表明:基于“善政”的方针政策并不一定能将既定的旨意一以贯之地体现在反腐败法律制度的系统建构和具体实践当中。事实上,实现从“理论科学”到“实践有效”的质性跨越,就必须在理论思维与实践思想相互观照中建构起具体化的实践模式[3]。也就是说,如果某一项法律制度在实践中的效果不佳,抑或从中衍生出新的制度性腐败,那么也不能因此而简单地否定反腐败方针政策的科学性。制度反腐、过程防腐与文化倡廉是反腐倡廉的主要范式和理论模式,也构成当代中国腐败治理体系现代化的基本框架和整体路径。然而,有了这些理论模式和路径取向,也并不意味着在具体实践中就一定能够实现腐败治理体系及机制的协同性和有效性。以往的研究中,要么是关注具体部门问题的直接对策,要么是注重对理论模式本身的反思和完善,相对缺乏对“理论模式”向“实践模式”有机“过渡”的社会工程设计和系统结构研究。总体来看,某一理论模式在既定历史阶段实践中的局限和困境,也并不完全意味着这些理论模式本身有问题,而是在很大程度上表明:理论模式在实践应用中还需要相应配套性的制度要素和具体化的实践模式的有力支撑。

通过对理论模式和实践模式的优化设计,推进腐败治理体系现代化是当前中国反腐倡廉研究的重要课题之一。社会工程研究的核心环节是模式设计,包括理论模式和实践模式。各种社会模式是根据社会发展规律和人们的社会需求设计出来的,再根据社会实践的选择和淘汰而沉淀为社会文明的发展成果。整体而论,当代中国治理腐败的方式和路径,经历了运动反腐、权力反腐、道德反腐等,正在逐步转向常态化的制度反腐、法治反腐。针对中国制度反腐实践中的相关不足和局限,我们不仅要历史地检视既有反腐败法律制度体系本身的完善性、系统性、协同性,而且要在此基础上着力建构反腐败理论模式向政策模式转化的实现机制。一方面,在以开放的视界借鉴国外反腐败理论模式时,需要整体把握这一模式的构成要素、实践环节以及文化背景,着重从反腐败法律制度体系本身加强“本土化”的系统性和有机性。另一方面,在总结和凝练既有实践中的“地方性知识”时,需要整体分析某一模式具体展开的支撑要件,尤其是在法律制度执行过程方面构建“理论模式”—“实践模式”—“过程机制”有机衔接所依赖的社会基础和所必需的微观性配套制度要素。

(二)过程性诉求:从制度体系到过程机制的动态建构

权力腐败本身是一种生成性的过程行为,也是一种动态性的行为过程。反腐败法律制度体系不仅是静态的稳定的规则系统,而且本身也是处在制度运行和功能显现中的过程机制。制度反腐是包括从“制度设计”—“制度实践”—“制度反馈”的动态过程。事实上,“即便完美无瑕的法律,也只有在得到正确的贯彻实施时才能起到积极的作用”[1]17。科学的反腐败理论只有通过宏观性的政策制定向微观性的模式设计的具体转化机制,才有可能实现“理论模式”与“实践机制”的无缝对接。回顾新中国成立以来的反腐败进程,可以说经历了一个逐步深入的过程。在法制反腐初期,主要聚焦于建立健全“有法可依”的法律制度体系,重心在于“惩处”环节。到了法治反腐阶段,集中于增强腐败治理体系的结构系统性和实践有效性,重心在于“预防”环节。新形势下,面对权力形态的多元分化和腐败形式的日益隐蔽化,以往单一的反腐败举措和防治机制往往难以奏效。腐败治理机制的过程性诉求,要求在反腐败法律制度体系与多维度的过程展开机制之间实现良性互动和协同作用,因而需要基于不同的权力场域对反腐败法律制度执行中的过程机制进行动态建构。

由此观之,反腐倡廉的有效性不仅取决于腐败治理理论本身的科学性,更是依赖于腐败治理相关理论模式在具体展开中相应实践模式的建构和选择。中国腐败治理体系的社会工程建构,同样也要以腐败治理的理论模式与实践模式的设计为核心环节,根据不同时期反腐败的形势和特点,从整体性上建构相应的理论模式和实践模式。反腐败方针政策目标的确立,仅仅是实现腐败治理体系现代化之“顶层设计”的第一步,还需要将某一具体防治举措的制度结构、执行主体、施行环境等进行具体分析,因地制宜地设计出针对核心问题的协同性的实施方案和可操作性的微观机制,从过程维度上增强反腐败法律制度的执行力,进而增强过程防腐和廉洁教育的有效性。与此同时,还需要将具体实践模式中存在的特殊问题及时反馈(回馈)到相应“元理论”模式的完善和优化当中,通过抽象的理论模式与具象的实践模式的互动,增强全面治理腐败的协同性、实效性和廉价性。

(三)协同性诉求:从治理体系到协同机制的系统建构

在新的时代条件下,当代中国腐败治理的复杂性和艰巨性需要从整体性和协同性上进行社会工程设计。一般而言,协同性作为整体性的重要表征,是事物系统及各系统诸要素之间的配合、协调,使得多种力量集聚成一个总力量,形成大于单一要素功能总和的效应。

长期以来,人们正是基于治理腐败的复杂性而将之称作“社会工程”,那么作为“社会工程”的“社会”不同于我们通常所说的作为社会建设之一般指称对象的“小社会”,而是指涵盖“五位一体”的“总结构”或“大社会”。权力腐败生发原因的多样性和复杂性,尽管以政治领域为基本场域,但并不限于此,往往也衍生到“大社会”的诸多领域和要素当中。运用社会工程理论和思维推进中国腐败治理体系现代化,重点解决既有反腐败法律制度的“立”“改”“存”“废”等基础性的制度体系问题,着重从“大社会”的视野检视形成权力腐败的多元因素,运用“综合集成”思维来协调并化解子系统之间的潜在矛盾和冲突,通过整合优势资源,协同多元治理主体,形成全面防治腐败的聚合力和执行力。

反腐败法律制度体系在执行过程中需要不同层面多种治理主体的协同作用。根据政治运行的一般公理,尤其是既有“地方性知识”,已经表明:当代中国政治体系和国家建设的历史逻辑决定了“党纪反腐”与“司法反腐”共同构成中国“制度反腐”的一体之“两翼”。当前中国增强腐败治理体系及其过程机制的协同性,一方面需要由政治系统内部的横向和纵向的纪检监察机关形成“条块”结构的治理网络,另一方面需要由“体制内”的权力制衡体系与“体制外”的监督力量相互配合形成具有“空间”结构的治理体系。当代中国推进腐败治理体系现代化,重在遵循和运用公共权力运行的规律,使之与社会发展规律与政治发展规律相协调,整体考量社会主义廉洁政治建设的规律约束和条件约束,协同反腐败法律制度体系、反腐败执行主体、反腐败社会基础等要素,使具体实践模式之间存在的冲突得到合理协调。此外,主导性的牵引机制是实现腐败治理协同性的内在要素。对腐败治理体系的协调分析,重在“寻找若干矛盾所构成系统的公共交错点、结合点、或者中心轴,找到这个结合点就找到了协调的纽带,也就抓住了这个纽带和这个交错点,就能促使各方共同发展”[4]。作为中国共产党党内监督的重要方式之一的“巡视监督”,恰恰就构成当代中国过程防腐体系中的交错点、结合点、中心轴。巡视监督以其“高位优势”的威慑力和辐射力,可以有效规避以往同级权力部门横向监督乏力和纪检监察体制吸纳社会监督力量不足之弊,进而牵引着当代中国过程防腐机制的有效开展。

总体来看,在腐败日益隐蔽化、复杂化的时代境遇下,权力腐败本身已经“系统化”了,构成了一个腐败的“社会工程体系”。可以说,“腐败渗透社会生活的所有领域和分系统,关系到所有社会群体、阶层和阶级的利益,给经济、政治、社会领域和文化都带来损害”[1]1。因此,全面治理腐败也就不得不建构起“拨乱反正”的“社会工程体系”,通过增强腐败治理体系的实践性、过程性、协同性来攻克日益复杂的腐败问题。

二、腐败治理体系社会工程建构的内容

实现腐败治理体系的现代化,不仅需要对权力腐败的生发原因、防治对策、治理主体等进行整体性研究,而且需要对反腐倡廉法律制度进行相关实践模式的设计和优化。在全面深化改革和从严治党的时代背景下,运用社会工程理论和思维探析中国腐败治理社会工程建构的整体性策略,具体需要在意义建构、观念建构、体系建构、状态建构方面着力。

(一)意义建构:反腐倡廉的问题指向和价值定位

“反腐败为了什么,由谁来反腐败”,这是反腐倡廉必须回答的首要问题。长久以来,腐败痼疾之所以难以根治,往往与一个国家或地区在某一阶段反腐败的战略定位、意义建构、动力机制等有着很大的关联。事实上,不同层面和向度的反腐败目标设定直接决定着反腐败方略的选择和政策的制定。中共十八大以来,中国政府(广义)治理腐败的“扼腕决心”和“铁腕行动”,在取得明显治理成效的同时,反腐败“过头论”“自黑论”“无用论”“刮风论”等一时间甚嚣尘上,混淆人们的视听。当前中国反腐败过程中存在的问题和困难,并不影响中国政府全面治理腐败的决心和信心。针对这些看法和论调,就有必要阐明社会主义制度条件下反腐倡廉的“政道逻辑”,即当代中国反腐败不是为了反腐败而反腐败,反腐倡廉本身也不是最终目标,而是为了建设社会主义廉洁政治,实现“干部清正、政府清廉、政治清明”,永葆社会主义政权的人民性、纯洁性和先进性。

基于“政道”的意义建构内蕴着批判和建构的双重旨趣。问题是时代的声音,问题导向也是反腐败和廉政建设的基点。社会工程研究的核心特点是“问题指向和价值定位下的社会模式设计与实施”。其一,“问题指向”旨在揭示社会工程研究的实证特点,即以解决特定的社会问题为对象。反腐败是直接针对具体腐败问题而言的,反腐败制度机制在实践过程中同样会衍生出新的问题。这些问题可以从两个方面来分析:一是与腐败行为较量过程中生发出新的腐败形式和样态,如“期权腐败”“裸官”现象等,就需要适时把握腐败行为的新动向,在既有反腐败举措的基础上不断创新反腐败的体制和机制;二是由于反腐败政策法规在设计上的瑕疵,尤其是反腐败法律制度体系之间的冲突等而形成的制度性腐败,则需要从腐败治理体系现代化的层面提升反腐败法律制度的科学化水平。其二,“价值定位”旨在揭示社会工程研究的价值特性,即以推动社会进步为目的,核心是在存在价值分歧甚至冲突的背景下如何形成价值共识。建设社会主义廉洁政治是当代中国反腐倡廉的战略目标,也是腐败治理社会工程建构的价值定位和意义追求。现代腐败治理体系尽管囊括诸多不同的子系统及其功能要素,但这些系统和要素共同聚焦于“廉洁政治”这一核心目标。这一终极价值统摄着中国腐败治理体系整体建构的向心力和协同作用的聚合力。

由此可见,运用社会工程理论和思维进行反腐倡廉的意义建构,就是要明确当代中国反腐倡廉的基本立场和价值定位,明确始终保持社会主义政权的纯洁性和先进性的出发点。具体而言,既要明确“两个没有变”(“党中央坚定不移反对腐败的决心没有变”和“坚决遏制腐败现象蔓延势头的目标没有变”)的反腐败定力,也要以“四个足够自信”(即对党中央在反腐败斗争上的决心要有足够自信,对反腐败斗争取得的成绩要有足够自信,对反腐败斗争带来的正能量要有足够自信,对反腐败工作的光明前景要有足够自信,通过廉洁政治建设彰显社会主义制度的优越性)来推进全面治理腐败,着力探索科学和有效治理腐败的中国路径和中国方案。

(二)关系建构:腐败治理要素的系统优化和整合

腐败行为的结果是基本一致的,腐败的发生往往是多重要素综合作用的结果。适如“制度在社会中的主要作用,是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性”[5]。人们之所以用“系统工程”的复杂性来形容腐败治理的难度,这恰恰表明:当代中国反腐败要素及其组合结构在抵制腐败要素及其组合结构上的不足。事实上,“在这类具有综合性、复杂性因素的交互作用过程中,如何设计一个能够体现重点突出、综合协调、统筹兼顾原则的发展模式,不是能够依赖某一个单科性的理论模型能够解决问题的,它需要社会工程的协调思维与综合集成思维来充任助产婆!”[6]因此,在中国腐败治理社会工程之意义建构的基础上,需要明确问题指向和价值定位,集中对腐败治理体系的相关要素进行系统优化和有机整合。

首先,先进的社会制度是进行腐败治理社会工程关系建构的制度前提和保证。在中国,社会主义制度的确立为建设廉洁政治奠定了根本制度保障。邓小平明确指出:“我们为社会主义奋斗,不但是因为社会主义有条件比资本主义更快地发展生产力,而且因为只有社会主义才能消除资本主义和其他剥削制度所必然产生的种种贪婪、腐败和不公正现象。”[7]在社会主义制度条件下的反腐败和廉政建设,不是简单地否定或变革基本社会制度,而是通过动态的改革,以发展的方式来解决经济社会发展中的制度完善和权力腐败问题。与以往的社会革命与社会运动所主张的先“破”后“立”思想方法相比,社会工程思维则主张“不立不破”,强调“立字当头,破在其中”。整体来看,腐败治理社会工程模式体现了有“破”有“立”的总体性治理思维。当代中国的反腐败,不适宜采取以往暴风雨式的“政治革命”抑或动员式的“运动反腐”,而是将反腐倡廉作为建设和发展社会主义民主政治的“新常态”,以改革的方式来调整不合时宜的机制和要素,着力构建当代中国腐败治理体系的协同机制及其相应的“大社会”基础。

其次,腐败治理要素的优化和整合是腐败治理社会工程关系建构的核心环节。中国腐败治理体系是以公共权力的运行为主线,以党政机关(纪检监察机关)为中心,以广大公职人员和人民群众为主体,以反腐败法律制度基础设施为介体,以“五位一体”的“大社会”为背景,构成多元要素“综合集成”的腐败治理体系。就其核心环节而言,主要是反腐败法律制度体系(制度设计)、执行者(制度执行)及社会基础(制度生态)等。不同层级和领域的反腐败法律制度体系之间存在交叉或冲突的地方,同一执行主体往往要执行来自不同维度的法律制度,不同的执行主体之间可能因为不同法律制度的交叉重叠而发生冲突。这些多维动态的要素围绕公共权力的运行形成了一个动态的空间性的网络结构。也就是说,腐败治理的复杂性就集中体现在这个网络结构当中。运用社会工程理论和思维进行腐败治理社会工程的关系建构,就是要通过“顶层设计”将不同维度的法律制度与不同执行主体之间的协作机制和制度生态进行社会工程的设计和优化,形成有机互成、良性互动的腐败治理体系和运行机制,从中最大限度地避免或减少反腐败法律制度之间的内耗和冲突,着力增强当代中国制度反腐和过程防腐的协同性、实效性和廉价性。

(三)符号建构:廉洁价值的观念再造和行为自觉

当代中国的反腐倡廉是“问题导向”下政治治理活动,同时也是以廉洁文化力量“治心”的价值观革命,旨在淳化政治生态。然而,作为价值观的“价值”,本身就是一种以人为中心的关系范畴,而价值观是人文化成的社会意识和观念形态。廉洁价值观的培育和践行同样需要通过腐败治理社会工程的符号建构来实现。在博登海默(Bodenheimer)看来,“一个法律制度若没有满足正义的要求,那么从长远的角度来看,它就无力为政治实体提供秩序与和平”[8]。廉洁符号是廉政制度及其价值意蕴的外化和呈现,是廉洁教育的重要载体。在当代中国,为民务实清廉作为所有公职人员的廉洁价值观,体现了廉洁政治在个人维度上的观念再造和行为自觉。为政清廉高效作为所有政府部门(机关)的廉洁价值观,体现了廉洁政治在组织维度上的观念再造和行为自觉。从价值符号的文化表征来看,公职人员作为公共权力的具体执行者,是“人民公仆”的价值符号和具体承载者。政府(广义)机关是“为人民服务”的实体机构,是提供优质高效公共服务的价值符号和具体承载者。这两个方面的价值观是社会主义廉洁政治在不同维度的符号承载和意义显现。

当代中国通过廉政文化建设来培育社会主义廉洁价值观,籍以廉洁文化力量抵制腐败文化的侵蚀和消解,涵养清正廉洁的政治生态和社会生态,是实现从“不敢腐”到“不想腐”和“不愿腐”的重要进路。然而,社会主义廉政文化的育成,同样依赖于清廉高效的政治实践和务实有效的反腐败行动。中国腐败治理社会工程之廉洁符号的建构,不仅要体现在物质形态的制度设施和办公环境中,更要体现在广大公职人员的理想信念和具体行为当中。无论是过程防腐中的权力监督与权力制约,还是制度反腐中的制度设计与制度执行,都需要将廉洁价值观作为“人”这一行为主体的价值引领和行为主导。基于这两个维度的行为主体,既是表征社会主义廉洁政治的符号载体,同时也构成社会主义廉洁价值观的生成主体。

(四)状态建构:反腐常态化与政治生态的协同优化

腐败的发生固然有一定的土壤和气候条件,科学有效治理腐败不能就腐败论腐败,而更应该关注权力腐败背后的制度因素和环境诱因。正如“党的先进性是多方面要素共同构成的,包括指导思想、路线纲领、奋斗目标、方针政策,也包括组织原则、领导体制、工作机制、干部能力、党员素质,等等”[9],实现中国腐败治理体系的现代化,同样应当从多方面的制度要素和环境因素着手,通过反腐常态化来改善和净化政治生态,着重营造一个清正廉洁、秉公用权、造福人民的从政环境。

清正廉洁的政治生态为廉政文化建设提供了顺势而上的舆论环境。腐败治理社会工程的状态建构就是将公职人员、人民群众、政府机关、纪检监察机关、社会组织、反腐败法律制度设施等统一到“大社会”当中,明确建设社会主义廉洁政治的价值定位,运用“综合集成”的社会工程思维和方法,建构和优化腐败治理体系协同运行的实践模式,藉此推动并形成清正廉洁的政治生态,让从中生成的廉洁文化之力量反过来涵养中国腐败治理体系的意义建构、符号建构和关系建构。

“人”始终都是权力腐败的核心要素,当然也是建构优良政治生态的核心力量。正如“民主社会国家机构的精确运转是由国家公务员的精确行为来保证的”[1]38一样,广大公职人员遵纪守法、严格自律是实现干部清正和政治清廉的关键主体。无论是制度反腐还是过程防腐,只有将反腐败法律制度的科学性转化为公职人员的制度执行力,才能使公共权力在法制的轨道上切实为人民群众谋福祉。中国腐败治理体系的现代化,不仅体现在腐败治理社会工程的意义建构、符号建构和关系建构当中,而且集中体现在建基于这三者之上的状态建构当中。如果说进行腐败治理社会工程的意义建构、符号建构、关系建构的目标是实现“干部清正、政府清廉”,那么进行腐败治理社会工程的状态建构则重在实现“政治清明”,形成风清气正和廉洁高效的政治生态。

通过如上四个维度的社会工程建构,旨在明确中国腐败治理的政道逻辑和价值定位,阐明中国腐败治理要素的制度机制和核心环节,夯实中国腐败治理的思想基础和文化自觉,优化中国腐败治理的社会基础和环境氛围,从整体性上促进中国腐败治理体系的现代化。尽管说“每一项政策都是理想主义和现实主义的混合物”,甚至“永远不会有人能成功地制定真正纯粹的政策或严格的理想或道德的政策”[2]74,然而,基于社会主义政权的先进性和当代中国已有的“地方性知识”,我们有理由运用“中国智慧”为中国腐败治理体系的现代建构提供“中国方案”。

三、中国腐败治理体系现代化的实践逻辑

腐败问题及其治理具有普遍规律性,其他国家或地区的有益做法尽管值得我们借鉴,但不能不顾国情实际进行简单的照搬。运用社会工程理论和思维研究的“中国学派”之理论范式来回应当代中国腐败治理中的难题,前提是明确当代中国治国理政的基本逻辑,关键是以“本土理论”来回应和解决“本土问题”,重点是以法治反腐常态化推进制度反腐、过程防腐、文化倡廉的协同治理,核心是立足创造性的时代实践,自觉以中国特色的廉政学范式不断探索腐败治理的社会工程模式及其实践逻辑。

(一)遵循党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的治国理政逻辑

一个国家选择什么样反腐败策略和治理路径,是由这一国家的基本政治制度、社会发展阶段、历史文化传统等综合因素来决定的。当代中国的反腐败和廉政建设内在统一于中国特色社会主义民主政治建设,集中体现为遵循党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的治国理政逻辑。中国特色反腐倡廉道路及其腐败治理体系具有鲜明的中国特色和社会主义特征,由此奠定了当代中国腐败治理的理论上的彻底性和政治上的坚定性。

坚持党的领导是当代中国腐败治理社会工程建构的前提和特质。从现代政治治理的一般逻辑来看,政党政治是现代政治的基本实现形式。政党在政治过程中的主导作用,同样可以在国内国际反腐败实践中发挥着重要的作用。当代中国是中国共产党领导人民建立起来的、并不断发展的社会主义国家。党的领导是中国特色社会主义的根本特质,这是发展中国特色社会主义民主政治的政治前提,也是探索和推进中国腐败治理体系现代化的基本遵循。总体来看,党的领导是秉持以人民为中心的发展理念实现人民当家作主的核心力量,是保障依法治国、依纪治党,建设社会主义廉洁政治的主导力量。

人民当家作主是当代中国腐败治理社会工程建构的政道逻辑。“权为民所赋”的政治逻辑决定着社会主义条件下腐败治理的价值定位和实践路向。人民当家作主作为社会主义制度的内在规定性,构成了社会主义民主政治的有机内涵。通过制度创新切实保障人民赋予的权力不被滥用,在现代法治框架下最大限度地创造人民福祉,是当代中国全面治理腐败的出发点和落脚点。也就是说,坚持反腐败为了人民群众,反腐败必须依靠人民群众,是“坚持人民主体地位”在腐败治理实践中的政道定位和实践路向。

依法治国是当代中国腐败治理体系社会工程建构的基本方略。社会主义民主是以社会主义法治为基本保障的。当代中国的反腐败不是一般性的政治权力之间的较量,而是以体现人民意志和国家意志的制度力量来规制滥用公共权力和侵蚀公共利益的消极力量,本质上是正义与邪恶之间的较量。制度反腐是依法治国方略在腐败治理领域中的具体展开,在当代中国主要体现为“党纪反腐”与“司法反腐”的协同治理。在这一过程中,坚持“党纪”严于“国法”,把纪律挺在前面,既是保证党的先进性和纯洁性的内在要求,也是在全面从严治党进程中实现全面治理腐败的根本路径。

(二)协同建构制度反腐、过程防腐与文化倡廉三维并举的综合治本机制

构建协同性过程防腐机制是全面治理腐败的内在要求。纵观诸多反腐败的范式和方式,制度、机制、文化是整体性反腐败策略的基本要素。反腐败体制机制的主要缺陷是,反腐败机构职能分散、形不成合力,有些案件难以坚决查办,腐败案件频发却责任追究不够。尤其是“当社会系统存在着多种因素、多种力量和多重相互作用,而系统功能又有特定要求的时候,如何把不同质的因素,不同性质的力量和不同类型结构之间的相互作用统一起来,满足某一指定的功能,这便是社会系统协调问题的研究目标”[10]。腐败治理的协同性是以彰显公共权力的“政道”为目标,运用“综合集成”思维把众多具有善政取向的防治举措和治理主体协同起来,在防治权力滥用、建设廉洁政治实践中呈现出来的整体效应。

腐败治理体系本身也作为一个子系统,以要素的部分功能推动着整体功能的优化。习近平指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[11]治理腐败是一项复杂的系统工程,既要“防”也要“治”,既要制度约束也要文化倡廉。制度是一种规范或规则,旨在于解决群体之间和谐共生的秩序和规则问题;文化是一种精神或理念,旨在解决人们的心灵诉求和自我确证问题。二者尽管侧重点不同,但在防治腐败的进路上则是有机统一的。制度反腐是抵制腐败的外在规制,构成中国特色反腐倡廉道路的制度保证;过程防腐是制度反腐的重要中间环节和廉政文化育成的实践载体,构成中国特色反腐倡廉道路的过程机制;廉政文化建设是制度反腐和过程防腐的文化基础,构成中国特色反腐倡廉道路的文化维度。只有把制度反腐和文化倡廉有机统一于过程防腐的实践中,制度的外在规制才能发挥应有的作用,文化的内在约束力才能焕发生机活力。制度反腐、过程防腐与文化倡廉三维并举、协同治理,形成“让权力在阳光下运行”的三维保障,使人不敢腐败不能腐败也不愿腐败,构成中国特色反腐倡廉道路的有机内涵和创新维度[12]。也就是说,当代中国反腐倡廉社会工程之意义建构、关系建构、符号建构、状态建构,与制度反腐、过程防腐、文化倡廉三个核心路径之间有机贯通、相互促进,共同构成当代中国反腐倡廉的综合治本机制。

(三)以法治反腐的常态化促进当代中国腐败治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力现代化是社会政治经济发展的必然要求。它本身也是政治现代化的重要表征,是一个在既有历史条件下创新治国理政的发展方向和战略目标。当代中国腐败治理体系的建构和完善,内在地统一于当代中国国家治理体系和治理能力现代化的时代实践当中。全面从严治党与全面依法治国,是新形势下整体推进中国腐败治理体系现代化的重要动力和保障。法治反腐的常态化作为对以往“短平快”腐败治理路径的范式革新,是发展社会主义民主政治的基本进路,也是促进当代中国腐败治理体系和治理能力现代化的内生动力。

一是以法治反腐常态化促进公共权力运行的制度化。公共权力运行的规范化要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。反腐败法律制度体系的建设和完善是腐败治理体系的基础设施工程,重在打造与现代政治权力运行规律相适应的制度“笼子”。法治是良法和善治的有机结合,良法和善制是实现善政的前提。“法治通常是指法律制度得到合理、良好运作的一种状态。”[13]以法治反腐常态化促进公共权力运行的制度化,既要考量反腐败法律制度建构的规律约束和实践可行性,优化和激活制度“笼子”的矫正功能及其适应性,也要进一步聚焦于反腐败微观法律制度建构的完善性和系统性,进一步优化和调试制度“笼子”的潜在过滤功能及其密度性。通过发挥制度本身的矫正功能,让公共权力本身成为至善的力量,通过发挥制度本身的过滤功能,将公共权力的制度性滥用降到最低程度。

二是以法治反腐常态化推进政治运行过程的民主化。法治是民主的重要保障。民主是一个好东西,是在具备使其成为至善力量的条件下方能成为现实。同样,民主只有作为好的结果方能作为实践前提,民主也只有在法治的保障下方能成为好东西,即所谓“民主只能在其理想与价值让它存在的范围内存在”[2]27。公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主,所有公共政策的设计都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。中国腐败治理社会工程的意义建构,就是集中回答社会主义条件下反腐倡廉的价值定位和目标所向,即为了确保人民赋予的权力更好地创造人民的福祉。事实上,通过法治来规范和防止公共权力滥用的每一个努力,也是促进政治民主化的“存量”积累。

三是以法治反腐常态化培育制度执行力的法治精神。法治实践是培育法治精神的有机路径。依法治国的核心是让宪法和法律成为国家治理的最高权威,坚持在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越宪法法律的权力。法治精神是依法治国和法治反腐的灵魂,是提升反腐败法律制度执行力的信念基础。当代中国制度反腐就是以“国法”和“党纪”为中心的法治反腐实践,形成建设社会主义廉洁政治的内生动力和良性机制。其核心就是运用法治思维来打造让权力在阳光下运行的制度“笼子”,制定明确的权责清单制度,以此规范和矫正公职人员的权力观,以现代法治理念秉公用权、为民造福。

四是以法治反腐常态化来提升政府的务实清廉高效。优良的国家治理体系既能有效维护社会稳定,又能激活和保持政治有机体的活力,不断提高政府行政效率和公共服务的水平。腐败治理在目标序列上有不同的价值定位,诸如惩治腐败是为了遏制腐败的蔓延,预防腐败是为了阻止腐败的滋生,通过“惩防并举”实现“标本兼治”就是为了建设社会主义廉洁政治,形成优良的公共秩序和政治生态。藉此来最大限度地消解因为制度掣肘而导致公共权力内耗进而带来政治运行的高成本,提升公共服务的水平,促进中国经济社会的可持续发展。

五是以法治反腐常态化增强腐败治理体系的协同性。现代国家治理体系是一个有机的制度系统,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调,密不可分。中国腐败治理社会工程的关系建构,重在从制度体系、执行主体、运行载体的基本面上形成一个多维立体的制度系统和生态系统,在“党纪”和“国法”并举的制度反腐框架内,通过“巡视监督”这一主导机制牵引着制度反腐和过程防腐机制的有效运行。通过对反腐败法律制度相关要素的规则建构,增强中国腐败治理规则系统的协同性。通过对反腐败法律制度过程实践的机制建构,增强中国腐败治理体系运行系统的协同性。通过对反腐败法律制度主导机制的顶层建构,增强中国腐败治理体系牵引系统的协同性。

综上所述,随着反腐倡廉工作进入攻坚阶段,全面治理腐败的时代诉求呼唤着腐败治理社会工程理论及其范式的“中国出场”。当权力腐败本身已经成为一个“系统”时,腐败治理体系的社会工程建构则是创新时代实践基础上的理论自觉。在全面治理腐败的历史基点上,自觉运用本土性的社会工程理论和思维来探析当代中国腐败治理体系现代化,是建构中国特色廉政学的学理自觉和话语自信。这种基于中观层面的理论建构和实践层面的模型设计,有助于推动当代中国反腐败和廉政建设的战略方针的具体化落实,将“顶层设计”的科学性与“实践模式”的有效性有机地结合起来,在推进腐败治理体系现代化中实现全面治理腐败的战略目标。腐败治理任重而道远,尽管没有终点,但坚持反腐败的每一步努力旨在让廉洁政治成为建构优良公共秩序的至善力量,进而更好地创造人民群众有尊严的幸福生活。

参考文献:

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[5]道格拉斯·诺斯。制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行,译。上海:上海人民出版社,2014:6.

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[7]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993:143.

[8]博登海默。法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来,译。北京:中国政法大学出版社,1999:3.

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[10]王宏波,李国平。社会协调分析新论[M].西安:西安交通大学出版社,1994:47.

[11]习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:91.

[12]刘占虎。制度反腐、过程防腐与文化倡廉——中国特色反腐倡廉道路的探索与思考[J].马克思主义与现实,2014(1):192-198.

原载《西安交通大学学报(社会科学版)》2017年第4期,人大·复印报刊资料 《体制改革》2017年第10期全文转载。

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