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徐远:需实施低成本可持续的城市化战略
作者:徐远      时间:2017-12-05   来源:第一财经日报
 

“中国经济奇迹”的背后到底是什么?这个“奇迹”能否持续?每个中国人都在等待一个答案。在经济减速的背景之下,这种等待越发强烈。作为研究城市和宏观经济的学者,我不是预言家,没有预知未来的水晶球,我只能从纯粹理性的角度,将这40年的逻辑和拐点一一说出。

过去和未来只有一线之隔,发展和倒退也从来只有一步之遥。是往前,还是向后,我们每个人都只是历史巨轮下的蝼蚁,终将化作黄泥,被风雨洗净。作为记载者和分析者,我们所能做的,只能是立此存照。

(一)“工业化先行,城市化接力”:中国发展道路的极简概括。

新世纪以来,我国经济增速先升后降,呈现“倒U型”格局,顶点在全球金融危机之前的2007年。全球金融危机以后,我国经济增速持续下行。经济增速的持续下行,凸显出过去的经济增长方式不可持续,急需寻找新的经济增长动能。

站在这个历史的时点上,倘若我们梳理过去、展望未来,我国改革开放的历史过程和未来方向可以归纳为“从工业化到城市化”。

先实现工业化,再转向城市化,在我国的历史环境下,隐约有其历史的和现实的合理性。目前看,我国城市化率还很低,大城市人口占全国人口的比重也很低,城市化、都市化还有很大空间,我国的经济增长还有很大潜力,动能来自进一步的城市化。

光荣与梦想归于工业化。改革开放以来我国的经济成就,根源在于快速实现了工业化。快速的工业化,为我国带来了近40年的快速经济增长,使我国成为全球第二大经济体、全球最大的贸易体、全球的制造业基地。在基本实现了初级和中级的工业化以后,我国的工业制造技术取得了长足进步,为向高级的工业化迈进打下了基础。我国已经建成的工业化基础,使得我国具备了相当的经济硬实力和技术软实力,使得我们有条件、有可能抓住工业升级、智能制造、人工智能、数字经济的历史性机遇,实现产业持续升级,成为经济强国。

由于历史的原因,我国走出了一条“工业化先行,城市化接力”的发展道路。“工业化先行,城市化接力”,是我国改革开放历史进程和未来方向的极简概括。在很多其他国家,工业化和城市化是伴生的、同时发生的,没有明显的先后顺序。我国的这一特殊发展路径,有其历史的和现实的原因。

工业化和城市化是相辅相成的。落后国家的工业化,由于可以借鉴发达国家的成熟技术,接入发达国家的成熟市场,可以快速积聚资源,快速动员劳动力和筹集、积累资金,倘若政策得当,有可能实现快速的工业化。亚洲四小龙和我国已经取得的经济成就,充分证明了落后国家快速实现工业化的可行性。

工业化取得长足发展,就为城市化的进一步发展奠定了经济基础和技术基础。城市化接力工业化,是经济发展客观规律的要求。城市是现代经济的载体,是技术创新、产业升级、消费升级的容器,能够为经济增长带来新动能。

工业化快速发展的过程中,必然伴随着城市的发展。我国的城市化率,已经从改革开放初期的20%左右,上升到目前的57%左右。尽管如此,我国的城市化依然滞后,常住人口城市化率有57%,但户籍人口城市化率只有41%,离发达国家80%左右的城市化率还有很大的距离,离70%的快速城市化拐点也还有很大的距离。

(二)过去已去,未来已来:城市化接力工业化,成为经济增长新动能。

2013年开始,我国经济增长发生重要变化,由工业化主导,转型为城市化主导,集中表现为经济增速的“三个反超”、房地产价格的“一个分化”和服务业部门的“一个主导”。

首先,不同规模城市的经济增速呈现“三个反超”:大城市经济增速反超中小城市,消费型城市增速反超投资型城市,服务型城市增速反超制造型城市。背后的原因,是大城市基础设施好,创新能力强,市场发育完善,内生的增长动力强,能够更好对抗经济下行。

其次,房地产价格发生了“一个分化”:房地产价格由以前的大、中、小城市“同涨同跌”,转变为“大城市大涨、中城市小涨、小城市基本不涨”。这一分化,与人口流动方向的变化相一致。从2013年开始,尽管大城市的人口控制政策趋严,但难改人口向大城市聚集的规律,人口加速向大型城市聚集,中小城市人口流入速度减弱。

第三,服务业部门超过工业部门,成为国民经济的主导部门。2013年,第三产业在国民经济中的比重达到46.7%,超过第二产业的44%,第一次成为国民经济的主导部门。服务业为主的经济时代,已经悄然到来。

国民经济的这一系列重要变化,反映了经济发展的客观规律,代表了未来经济发展的方向。我国目前的人均产出已经达到8100美元,已经是全球第二大经济体,快速工业化的阶段已经过去,城市化接力的时代已经到来。

(三)“工业化超前,城市化滞后”:我国经济结构的根源性特征。

目前我国经济结构的基本特征,是“工业化超前,城市化滞后”,表现为工业化率偏高,城市化率偏低。2015年,我国的工业化与城市化率的比率是1.4,世界平均是2.0,发达国家是3.4。这一比率衡量的是工业化与城市化的相对发展程度,从这一比率看,我国的工业化程度远超城市化水平。

“工业化超前,城市化滞后”这一基本特征,有其历史的和现实的原因。一方面,我国工业化进程很快,工业化程度已经很高。在改革开放的过程中,我国通过发展民营企业、引进外资企业、加入世界贸易组织等一系列措施,接入世界市场,快速积累技术、资金,与我国的劳动力优势结合,快速实现了工业化。在条件具备的情况下,工业的特点是可以快速复制,发展进程可以非常快。相比较之下,城市是复杂的有机体,难以通过简单复制快速进行,相对滞后有其一定的客观必然性。另一方面,我国“城乡二元”的经济制度,减慢了人口从农村向城市迁移的速度,延缓了城市化的进程。

“工业化超前,城市化滞后”这一基本经济结构特征,是我国一系列经济结构扭曲的根源,包括投资占比大,消费占比低,出口占比大,服务占比低。这些结构问题之间的关系,笔者今后将在专栏中逐一详细解释。这里想要说明的是,这些结构扭曲,根源在于工业化的相对超前和城市化的相对滞后,是我国经济增长的阶段性特征。倘若我国城市化可以进一步发展,这些结构扭曲将逐步得到修复。

(四)实施低成本、可持续的城市化战略,建设包容、便利城市。

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

而改善人民生活、满足人民日益增长的美好生活需求的根本途径,是实现高质量、可持续的经济增长。根本的抓手,是顺应经济规律,节约经济发展和城市建设的成本,实施低成本、可持续的城市化战略,建设包容、便利城市。

要科学认识城市建设中收益与成本之间的辩证关系。大城市的设施虽然昂贵,建设成本高,但因为有大量的人口和经济流量的支撑,可以持续分担这些成本,反而是可持续的。相对于建成后提供的服务流而言,大城市的昂贵设施反而是便宜的、低成本的。小城市的初期建设成本低一些,但人口吸纳能力也低,服务的人口数量和经济流量也低。相对于后期提供的服务流而言,小城市的设施反而是昂贵的、难以持续的。

低成本、可持续的城市化战略,要求发展大城市和城市群,提高城市整体效率和可持续性,不能片面强调小城市、小城镇的初期建设的低成本,而忽视后续发展中的高成本。小城市的这种低成本是表面的、静态的,长期看是昂贵的、不可持续的。

要加大和优化大城市的基础设施投资,提高城市管理水平,提高城市承载力。不能因噎废食,因为城市建设和管理能力的不足而排斥外来人口,阻碍城市化进程。要推进人口城市化,除个别特殊城市的特殊区域,应尽快放开落户限制,让农民工融入城市,更好地推动城市发展和进步。建议实施“有档次之差,无身份之别”的基本公共服务覆盖制度,缓解财政压力,利用新增人口产生的经济增量,动态化解新增城市人口的基本公共服务问题。

(作者系北京大学国家发展研究院教授)

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