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吕同舟:政府职能转变的理论逻辑与过程逻辑——基于国家治理现代化的思考
作者:吕同舟      时间:2017-11-14   来源:国家行政学院学报
 

[摘  要]政府职能转变蕴含着理论与过程双重逻辑。一方面,政府治理能力的提升和治理方式的变革直接关乎着国家治理现代化的全面推进,而兼顾治理能力和治理方式的政府职能转变,天然地成了国家治理现代化的重要“抓手”和关键突破口。另一方面,改革开放以来,政府职能转变遵循着“国家职能—政府职能—政府职责—职责体系”的过程逻辑。这两种逻辑在改革内容和发展脉络上具有内在关联,并统一于国家治理现代化的历史场域中。基于此,下一步改革应当聚焦治理方式变革和治理能力提升,重点把握三项原则:一是要在政府、市场、社会三者的动态均衡中调整职能边界;二是要将政府职能转变和治理工具的应用创新有机统一起来;三是要打破自发形成的职责结构模式,推动职责体系重塑。

[关键词]政府职能转变;政府职责体系;国家治理;政府治理

[中图分类号]D630    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2017)05-0054-05

[收稿日期]2017-08-20

[基金项目]国家社科基金一般项目“行政审批事项转移与行业协会承接的衔接机制建设研究”(15BZZ076);2016年上海高校青年教师培养资助计划;2016年上海师范大学文科科研项目

[作者简介]吕同舟,上海师范大学哲学与法政学院讲师,南开大学中国政府与政策联合研究中心兼职研究员。

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。[1]作为总览全局的发展目标,如何切实有效地实现国家治理现代化成为推进各项体制机制改革的立足点与归宿;而兼顾治理能力和治理方式的政府职能转变,无疑是关键所在。

立足于国家治理现代化,政府职能转变可以从两个维度进行透视:一方面,作为国家和社会运行的重要一环,政府体系的运转与变化无疑是国家治理现代化的重要内容,而政府职能及其转变恰恰是政府体系内在运行与改革演化的核心所在;另一方面,我国改革开放的一系列进程,既是不断推进政府职能转变的过程,也是不断提高国家治理能力、完善国家治理体系的过程。由此,可以抽象出观察政府职能转变的双重视角:一方面着眼于理论推演,梳理政府职能转变、政府治理与国家治理之间的内在关联及其作用方式;另一方面着眼于过程梳理,通过对政府职能转变历程的描述透视其与政府治理、国家治理之间的现实关联;同时,在理论逻辑与过程逻辑相互映照和统一下,系统地思考未来进一步深化政府职能转变应当遵循的基本原则。

二、理论逻辑:职能转变—政府治理—国家治理

现代国家治理无疑是一项复杂、系统的工程,其核心在于国家治理体系的构建与国家治理能力的提升;作为国家治理体系之核心主体的政府无疑发挥着关键作用。从逻辑上讲,政府治理可以从治理能力和治理方式两个维度加以理解,前者指的是政府在应对公共事务时所具有的潜在或现实的能力;后者则指政府如何实现自己的意志,直观表现在政府与多元主体的关系上。当然,这种架构并不意味着二者截然分开;实际上,二者本身是相辅相成的。例如,治理能力提升之后客观上就会催生治理方式的变化,而治理方式的更新无疑可以提升治理能力。换言之,政府治理能力的提升和治理方式的变革直接关乎着国家治理现代化的全面推进,或者说,“政府治理理论现代化是国家治理现代化的基本要求”。[2]而反映到行政实践中,兼顾治理能力和治理方式的政府职能转变,无疑天然地成了国家治理现代化的重要“抓手”和关键突破口。这种从“职能转变”到“政府治理”再到“国家治理”的演绎,层层推进、渐次深入,体现出国家治理现代化场域中政府职能转变的理论逻辑。

(一)政府在国家治理主体格局中占关键地位

现代国家治理体系包含政府治理、市场治理和社会治理三个重要的次级体系。[3]这三个体系塑造了规范行政行为、市场行为和社会行为的程序与制度,而其各自的运行规则及其交织互动则有效地嵌入现代国家治理的内在逻辑之中。通俗地讲,现代国家治理表现为包括国家政权的所有者、管理者和利益相关者在内的多元行动者之间的协同与互动,其关键在于政府、市场、社会等多元主体之间的博弈与合作。当然,无论是从行政体系的运作过程还是从治理能力的推进实践看,在多元主体结构中,政府这一主体依旧占据着主导地位,发挥着关键性的作用。甚至可以说,其他主体的顺利成长及其力量的有效发挥都离不开政府的支持或引导。

(二)以政府职能转变推动政府治理能力提升

通俗地说,政府职能转变有助于提升治理能力。这一观点可以从以下两个方面得到论证:一方面,职能转变意味着要重新定义政府的角色,明确新形势下政府应该做什么、不应该做什么,进而在这一基础上有效地解决政府职能越位、缺位、不到位等问题。另一方面,政府职能转变的核心是打造“有为政府”。政府职能转变并不能简单地被理解为“放权”,也不意味着职能的体量越小越好。实际上,对于政府的衡量,应当更关注其能否切实有效地管理好国家、社会。这就意味着要将“有为政府”视为职能转变的核心,围绕如何推动政府更加“有为”进行改革。结合这两方面来看,一个“对路”且“有为”的政府及其职能结构,才是改革的最终指向。

(三)以政府职能转变推动政府治理方式变革

正如前文所述,政府治理方式直观地表现在政府与多元主体的关系上,政府职能转变的过程恰恰也就是调节政市、政社、政民关系的过程。一方面,政府应当从微观经济活动和市场行为当中坚决退出,改变过度干预,“使市场在资源配置中起决定性作用”[4];另一方面,推动政事分开,完善政府公共服务购买,改革社会团体审批登记制度,培育和扶持社会组织发展;同时,切实遵循法治,防止公权力滥用,维护公民的权利和利益,捍卫社会秩序与公民自由。总而言之,借助职能转变这一关涉着政府与多元主体关系调试的载体,削减对市场的不正当干预、调整社会管理职能、增强公共服务职能、保障公民的正当权益,并有效地将多元主体格局融会贯通,从而变革政府治理方式并使政府职能与其在现代国家治理体系中的角色定位相一致,最终切实有效地推进国家治理现代化。

三、过程逻辑:国家职能—政府职能—政府职责—职责体系

新中国成立以来,特别是改革开放以来,政府职能转变的理论认识和改革探索不断推进。依据具体内容和着力点的不同,这一过程可以大略地划分为三个阶段,并基本遵循着“国家职能—政府职能—政府职责—职责体系”的演化逻辑。实际上,这一渐次深入的过程恰恰也就是政府治理和国家治理不断完善的过程。

(一)第一阶段(1978—1998):从“国家职能”到“政府职能”

20世纪80年代以前,我国实际上并没有现代意义的“政府职能”概念,仅仅是在马克思主义哲学教本中,对“国家的基本职能”进行概略的说明。1978年,十一届三中全会吹响了改革开放的号角,做出了要“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。因应着这一转变,“国家职能”被注入了新的内涵,突出国家阶级性和社会性的分离,从而将国家的社会管理职能独立出来,进而为现代化建设提供理论支持。需要注意的是,在这一时期主流术语依旧是“国家职能”而非“政府职能”,“国家”与“政府”混为一谈的局面未能彻底改观。但是,无论是从理论发展的需要来看,还是从历史发展的趋势来看,“政府职能”已经呼之欲出了。

80年代中后期,政府职能转变改革走上了快车道:1984年中央正式把“发展社会主义商品经济”作为改革和发展的目标,并明确提出要“实行政企职责分开,正确发挥政府机构管理经济的职能”,这是官方文件中首次触及“政府职能”这一概念;1986年中央“关于第七个五年计划的报告”中正式将“政府职能转变”作为独立的概念表述出来;1987年,党的十三大要求政府转变管理企业的方式,提出“使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主”;此后1988年和1993年两次政府机构改革,则以探索适应经济体制发展的政治体制为主要任务,着力于政企分开,并对企业进行宏观、间接的管理。

(二)第二阶段(1998—2007):从“政府职能”到“政府职责”

前一阶段的改革虽然取得了显著的成效,但实事求是地看,关于政府职能的界说仍旧比较混乱,尤其表现在把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等都解释为政府职能,从而在一定程度上阻碍了理论的进一步发展和改革的进一步推进。[5]经过这段时间的摸索,政府职能的概念进一步充实,分化为相对原则的部分——即“政府功能”和相对具体的部分——即“政府职责”。[6]这种逻辑划分从理论上解决了政府职能当中哪些部分能够转变、哪些部分不能转变的难题,客观上使得政府职责成为下一步改革的抓手,推动改革走向更具针对性和操作性的阶段。

这一变化在实践层面得到了印证。以国务院机构改革为例,区别于前几轮改革更多地从技术层面强调机构的撤并与增减,1998年以后的几轮改革开始有意识地以政府职责为抓手,将关注重点转移到政府部门的职责权限和职能分工上来。同时,伴随着理论认识的进一步深化,对于政府职能究竟转向何方的问题也有了更为明确的认识。特别值得注意的是,2003年以后,“非典”的爆发、弱势群体问题的显化和全球化带来的压力,促使中国开始集中地考虑服务型政府建设的问题,并开始推动政府职能逐渐从偏重经济发展转向更加注重公共管理和社会服务。此后,机构改革、职责划分和服务型政府建设无疑更加紧密地联系在了一起,进一步推动着中国的行政改革进程。

(三)第三阶段(2007至今):从“政府职责”到“职责体系”

应当关注各项职责之间的相互协同以及职责配置与机构改革之间的双向互动等。这一理念上的转变,直观地反映在对于“政府职责体系”的关注上。

2007年党的十七大报告旗帜鲜明地提出“健全政府职责体系,完善公共服务体系”,这是“政府职责体系”这一术语首次被写入党的纲领性文件中。2008年以来推行的大部门体制改革恰恰秉持着这一理念,试图超脱简单的机构层面的改革,与政府在经济社会中扮演的角色以及发挥的功能联系起来,着力于理顺职责关系、凸显职责协同,并以此为基础实现职责设置与机构改革间的良性互动。此后,2012年党的十八大报告中进一步强调“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系”,以及2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次对央地职责进行划分等原则性表述,都为下一步深化改革指明了方向。同时,自2013年开始全面推广的权力清单改革、职责清单改革、负面清单改革,本质上就是改革走向精细化的直接表现,有助于厘清政府职责关系、塑造政府职责体系,因而也可以被视为同一序列的改革。

四、理论逻辑与过程逻辑统一于国家治理现代化之中

正如前文所述,政府职能转变包含着理论和过程双重逻辑,而在具体的实践过程中,这双重逻辑又并非割裂,而是存在着内在关联的。一方面,改革进程中各阶段的具体内容,无非面向着治理能力和治理方式,抑或二者兼而有之;另一方面,政府职能转变的过程,实际上也就是国家治理不断完善的过程,加之前文已经论述过的从政府职能转变到政府治理再到国家治理的演绎,可以认为,理论逻辑与过程逻辑实现了嵌合,统一于国家治理现代化的历史场域中。

(一)各阶段改革往往着力于提升政府治理能力或(和)变革政府治理方式

前文已经简要梳理了改革开放以来我国政府职能转变的过程和阶段。如果结合各阶段具体内容和目标指向看,改革无非面向着治理能力或治理方式,抑或二者兼而有之。从治理能力和治理方式二分的角度入手,可以对各阶段改革的内容进行细致描述。

第一阶段的改革,归纳起来主要有以下几项内容:其一,明确“政府职能”从“国家职能”中脱离出来成为考察一系列相关问题的理论前提。这一时期进行的机构改革,也无疑是以强化经济管理能力为目的的。这项内容着力于提升政府治理能力,强化政府在经济管理方面的能力。其三,对于企业的管理方式,要改变单一的行政管理模式,过渡到行政、经济、法律多手段并用,从以直接管理为主转变到以间接管理为主。这项内容着力于调整政府治理方式,重塑政府与企业的关系。

第二阶段的改革,归纳起来主要有以下几项内容:其一,将政府职能从逻辑上划分为政府功能和政府职责两个部分,改变了传统政府职能界说混乱的局面,明确了“政府应该做什么”的问题,并且将改革重点放到政府职责的调整上来。这同样是基础层面的改革,是治理能力提升和治理方式变革的前提性条件。其二,政府职能转变有了明确的方向,即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”上,政府履责的重心也开始从偏重经济发展转向更加注重提供公共管理和社会服务。其三,将机构改革与政府职责划分联系起来,强调要按照权责一致的原则,调整各部门的职责权限,明确部门间职能分工。其四“服务型政府建设”这一主张的提出与贯彻,既体现出政府对自身定位的清晰认识,又意味着传统管理方式的重大变革,是政府职能转变进入新阶段的标志,也渗透出变革政府治理方式的思路。

第三阶段的改革,归纳起来主要有以下几项内容:其一,“职责体系”成为改革着眼点是理念层面的重大变化。政府职责体系的构建,是关涉着一系列内外部要素的问题域,意味着应当与政府在经济社会中扮演的角色以及发挥的功能联系起来,着力于理顺职责关系,并以此为基础实现职责设置与机构改革间的良性互动。其二,持续推进深化大部门体制改革。2008年以来我国扎实推进大部门体制改革,借助部门重组实现职责的归并整合和优化重组,打破部门壁垒、避免职能交叉、政出多门和多头管理,行政效能得到显著提升。其三,推进行政审批改革,强化事中事后监管。将行政审批改革视为重要抓手,借助行政审批权限下放,同时将政府工作的重点从事前审批转向事中事后监管,从而推动政府治理方式的变革,“让市场在资源配置中发挥决定性作用”、同时又充分发挥社会的积极主动性。

(二)政府职能转变的过程,就是国家治理不断完善的历程

作为中国行政体制改革的核心内容之一,也是经济体制改革和政治体制改革的“接合部”,政府职能的转变催生了一系列体制机制变革,导致国家发生结构层面的变化,在这一过程中,国家治理不断完善,国家治理体系和治理能力也走向了现代化。

“国家职能”到“政府职能”的转变,实质上一方面体现了政治体制改革的张力作用开始显现,另一方面则是在传统管理方式低能甚至无能的背景下提出的适应性应对策略。正因如此,在这一阶段,改革的表层目的在于推动经济发展、塑造社会主义市场经济体系,深层目的则在于维护政治体制的稳定,巩固中国共产党的领导,继而完善国家治理。

“政府职能”到“政府职责”的转变,这一阶段的显著特点是,更多地从管理层面而非政治层面来考量政府职能转变问题,同时也从单纯地关注如何更好地推动经济发展转移到兼顾经济发展和公共服务上来——甚至后者的地位更加重要。

“政府职责”到“职责体系”的转变,反映了顶层设计的改革思路,体现了从单一性改革向整体性改革的跃迁,与此同时,政府职责体系的健全,在逻辑上必然导致政社之间、政市之间的边界清晰化,客观上会推动作为国家治理重要主体的社会和市场之地位的上升。

简而言之,结合改革的具体内容来看,政府职能转变关涉着治理能力提升和治理方式变革两个方面,进而有助于推动国家治理;与此同时,政府职能的不断转变,恰恰反映出国家治理不断走向完善的历史脉络。在这个意义上,政府职能转变的理论逻辑与过程逻辑实现了嵌合,并统一于国家治理现代化的历史场域中。在一定程度上也可以说,政府职能“转变”的任务已经大体完成,下一步改革的重点,应当置于国家治理现代化的整体框架下重塑职责体系,同时又要在保证制度环境基本稳定和经济社会均衡发展的基础上推进行政改革、完善市场机制以及培育社会体系等方面。

五、进一步推进政府职能转变的理论思考

关于理论逻辑和过程逻辑的透视,有助于深入理解政府职能转变的内在机理和基本脉络,也可以为下一步深化政府职能转变提供指引。未来,在国家治理现代化的历史场域中,围绕提升治理能力、优化治理方式两个抓手,重点把握以下三项原则,不断推动政府职能转变走向深化、细化、具体化。

(一)要在政府、市场、社会三者的动态均衡中调整职能边界

历史发展规律证明,政府职能是一个动态变化的过程,会伴随着多元主体力量的相对变化而不断调整。换言之,并不存在一个所谓“固定的”或“最好的”三者之间的职能划分边界,而只可能存在某种最适合本国政治、经济、历史、文化背景的权力配置结构。因此,应当结合各国具体情况和历史传统来塑造具有本国特色的、内嵌于国家治理体系之中的“政府—市场—社会”三者的关系结构。唯有如此,才能形成既相互制约又相互支撑的国家治理框架体系,最大化地提升国家治理能力,共同应对公共事务中的政府失灵、市场失灵等诸多问题。

(二)要将政府职能转变和治理工具的应用创新有机统一起来

作为实现政府职能的操作途径和具体手段,治理工具的选择及应用会直接影响政府履职效果,也会直观地反映政府职能转变的方向。理论上看,不同治理工具的效率和效果存在着显著的差异,而选择何种治理工具往往受到多方面因素的影响。以往的政府职能转变改革,往往更多地关注职责配置以及机构设置本身,对于治理工具应用创新的关注却不够,而后者往往能够对更好地实现既定的治理目标、适应特定的治理环境起到十分显著的作用。因此,在下一步切实推进政府职能转变的过程中,应当将改革和治理工具的应用创新有机统一起来,以便推进改革进程、提升治理绩效。

(三)要打破自发形成的职责结构模式,推动政府职责体系重塑

一直以来,我国纵向各级政府在职责配置、机构设置上保持着较高的一致性,形成了一种“横平竖直”、“方方正正”的结构。这种“浑然一体”的结构性特征,恰恰是政府职能转变迟迟未能取得突破性进展的“根子”所在。在这个意义上,可以认为,当前我国政府纵向职责体系看似清晰有序、划分明确,却是建立在一种错误的逻辑甚至没有逻辑的基础上,以一种近乎自发的方式形成的。

诚然,改革开放以来我国政府职能转变取得了显著的成就,特别体现在提升行政效能、协调政市关系与政社关系乃至推进行政改革等方面。但同时必须承认,改革尚未根本性触及这种近乎自发地形成的、“浑然一体”的职责结构模式,而这为下一步继续深化政府职能转变提供了现实生长点。未来,应当着力于打破这种职责结构模式,将重点放到政府职责体系的重塑上来,从府际权力配置、权责分工体系、财政支出结构等多维度着手,合理划定各层级政府的职责范围和职责内容,分区域、分层级地探索落实政府职责,优化机构设置,形成内外之间、上下之间、左右之间,各级、各类职责衔接有序、沟通顺畅的局面,构建相辅相成、目标明确、高效运行的政府职责体系。

[参考文献]

1][4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(1).

2]丁元竹.治理现代化呼唤政府治理理论创新[J].国家行政学院学报,2017(3):37-42.

3] 俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准——关于推进“国家治理体系和治理能力的现代化”的思考[J].党政干部参考,2014(1):14-16.

5] 朱光磊,于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究,2008(6):67-72.

6] 朱光磊.现代政府理论[M].北京:高等教育出版社,2006:73.

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