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季卫东:评价司法改革成效的尺度是什么
作者:季卫东      时间:2017-11-13   来源:人民法院报
 

中国特色社会主义司法系统的顶层设计必须把司法公正、司法权威、司法效率、司法便民四个元素作为基准,并通过它们之间关系的不同组合方式的探讨来锁定符合国情的司法体制改革目标,并确立其实施绩效的评价标准。

按照司法改革的顶层设计和实施部署,在“两去”(去地方化、去行政化)、“两制”(流程管理制、一案三查制)、“留痕”(限制批条审判)、“智能”(限制粗放审判)等举措的基础上,2016年的中心任务是全面推广司法改革试点省市的可复制性经验,推动司法责任制、员额制等四项改革,在此基础上建立以审判为中心的诉讼系统;2017年在全国范围内基本完成司法体制改革的目标。

那么,何谓司法体制改革的目标?从理论上看,在现代国家,司法的主要宗旨可以概括为三个方面,即合法权利的保障、纠纷的解决以及对市场经济活动进行事后的监管。另外,以审判为中心的诉讼系统的基本特征是重视个案、充分听取对立双方的主张、根据法律和证据进行判断。基于上述界定,我认为中国特色社会主义司法系统的顶层设计必须把以下四个元素作为基准,并通过它们之间关系的不同组合方式的探讨来锁定符合国情的司法体制改革目标,并确立其实施绩效的评价标准。

一是司法公正。这是最根本的要求,否则就无从达到司法目的。为了实现司法公正,就要适当限制司法人员进行裁量的权限,防止决定的主观任意化。因而需要强调正当程序的要件与严密的推理、论证以及法律解释。但在当下中国,临机应变的思维方式仍然占主导地位,所以从实践来看追求司法公正的根本对策就是不得不建立和加强司法责任制。

二是司法权威。当今中国的最大问题是司法缺乏权威。要从根本上解决这个问题,必须对国家权力结构进行改造。但是,权力结构的重组有制度成本,会耗费时间。所以当前司法体制改革的现实策略就是侧重提高审判的质量水准,通过司法的专业化、精密化来树立司法的权威性。于是员额制就顺理成章地被当做一项重要举措。

三是司法效率。在法定审理期限内及时提供制度上的救济,当事人的合法权益就会得到更好的保障,正义就会更充分地实现。从90年代后期开始,案件流程管理制度就是提高司法效率的主要方法。法院内部的职权分离、功能分化、人员分类,目的也是提高业务处理的效率。近年来电子信息技术和大数据应用于审判,大幅度提高了诉讼程序运作的效率。

四是司法便民。主要做法是适当降低形式性要求、简化程序、利用法院外多元化纠纷解决机制。我们还有一个值得关注和高度评价的对策是应用互联网搭建诉讼服务平台。例如上海三级法院联动,整合电话、短信、微信、微博、网络在线等多种沟通方式,对外提供“一门式”诉讼服务,赢得国内外好评。

从这些年各地司法体制改革的实践经验来看,在司法效率和司法便民方面下的功夫都比较大,效果也比较明显,但在司法公正和司法权威方面却还有很多有待改进的地方,所以深化司法体制改革的重点就是司法责任制和员额制。因而有必要在这里略微考察一下这两项改革举措。

关于司法责任制,主要涉及两个基本命题:一是“让审理者裁判,由裁判者负责”。这个命题的实质是以责任制倒逼独任制——使得审判主体明晰化,从而可以进行司法问责。二是“把放权与监督结合起来”。由于司法体制改革的方向是赋予法官更大的独立性和自主性,为了防止滥用裁量权的事态,必须加强责任制。为了防止落入传统承包责任制的窠臼,司法责任制必须符合司法规律。什么叫司法规律?法官居中判断、司法程序对案件做最终了结、所有审判都必须在严格守法和严格论证的基础上进行,这些就是司法规律的基本特征。因此,符合司法规律的责任制必须以审判为中心、以抗辩为抓手。

在这个意义上,司法责任制改革与以审判为中心的诉讼制度改革是密切相连的。我认为,其中最重要的举措是明确“两个清单”,即法官的责任清单与两造当事人的抗辩清单,以便具体限制裁量权限,并通过判决书中记录法官少数意见和反对意见等方式加强对抗性辩论和推理的成分,使司法问责能落实到人。

要推行司法责任制,必须抓好“两个关键”,一个是允许甚至鼓励律师对审判活动进行技术挑剔,另一个是推动判例评析和研究以及法律解释体制的改革。在“去行政化”的改革之后,对法官裁量权的纵向的、行政性的监督有所弱化,需要通过当事人及其代理律师较真的方式进行横向的、专业性的监督——这也不妨称为一种“新型的司法群众路线”。

与此相应,还必须加强审判过程中的法律解释和法律推理环节。公开判决理由并促进相关研讨,则可以防止熟人社会中律师的专业化监督失灵的问题,使得司法决定在接受专业化监督的同时还接受来自社会各方面的监督以及历史的检验。

判断员额制改革成败的主要标准是看能否稳定第一线审判队伍,留住专业骨干。上海的做法是员额制法官的薪酬上调50%,在现有条件下已经难能可贵,但与律师的收入和法官的责任相比还是很不对称的。目前试点单位的变通做法是通过薪酬加办案补贴、以各种补贴为主的方式进行矫正,但这样做的结果实际上会抵消、至少是削弱了加薪的预期效果。

为了防止优秀的法官流失,需要在简单的薪酬上调、办案补贴之外考虑具有长期效果的、多样化的激励机制,例如推迟法官退休年龄、实行累进成比例递增的薪酬制、对于持续工作十年以上的法官提供其他优厚待遇和职业尊荣感等等。

目前,员额制改革在推行过程中存在严重的区域间不平衡,有的法院案件多却员额少,有的法院优秀法官多却员额少。按照行政区划和原有指标确定员额框架固然便捷,但结果却会造成苦乐不均。即便按照案件数量进行调节,案件数量并非恒定不变的,何况不同地区员额制法官的素质参差不齐的问题过于严重就会违背改革初衷。

因此,应该采取广域统一遴选员额制法官的方式。如果员额制的指标数量以及遴选工作都在省市一级确定,待遇也统一化,就能防止有些地方优秀法官不能进入员额制、另外一些地方员额制法官素质不理想的问题。这样做也有利于员额制法官遴选程序的公开透明,杜绝某些地方对司法管理岗位上的既有法官在考核中进行特别加分的做法,让在审判第一线勤奋工作的优秀中青年审判人员看到希望。

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