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莫纪宏等:为宪法实施提供制度保障
作者:莫纪宏 胡锦光 秦前红      时间:2017-11-10   来源:人民日报
 

编者按:党的十九大报告提出,“人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征”,并对健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治作出部署。如何正确理解十九大报告的相关论述,如何深入贯彻落实十九大精神?我们推出“对话·新征程 新作为”栏目,邀请专家学者解读十九大报告相关精神,敬请关注。

党的十九大报告明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”这是党的全国代表大会报告中首次引入“合宪性审查”的概念。什么是合宪性审查?推进合宪性审查有何重大意义?合宪性审查应该审查什么?怎么审查?记者邀请了3位专家学者进行解读。

抓住“依宪治国”的关键一环

记者:什么是合宪性审查?推进合宪性审查有何重大意义?

莫纪宏:合宪性审查是由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定,对于可能存在违反宪法规定的法律法规、规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查,并对发现违反宪法的问题予以纠正,以维护宪法的权威。合宪性审查所要解决的问题是违宪问题,目的是维护宪法权威、保证宪法实施,制度功能是推进“依宪治国”和“依法治国”价值要求的实现。

党的十九大报告中首次明确提出“推进合宪性审查工作”,可以说抓住了“依宪治国”的关键一环,真正解决了保障宪法实施最后一公里的问题。至此,违反宪法的行为都应该接受合宪性审查的监督,违反宪法的现象都能够通过合宪性审查工作予以纠正。

胡锦光:现代国家普遍制定了宪法,制定宪法的国家通常都依据本国国情,建立了相应的监督宪法实施制度,即合宪性审查。这一制度目的在于一旦出现违宪行为,能够及时纠正,以保证宪法的全面、有效实施。宪法如果缺乏有力保障,宪法的价值和功能就无法实现。我国宪法明确规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。

党的十九大报告首次提出“推进合宪性审查工作”,为保障法治统一性、维护宪法权威提供了坚实的政策依据和行动指南,有助于解决束缚法治建设的瓶颈问题,为深入全面推进依法治国提供强大动力。

秦前红:经过多年的法治建设,中国特色社会主义法律体系已经形成。庞大的法律体系如何保持内部和谐一致?党的十九大报告中首次明确提出的“推进合宪性审查工作”,就是要解决法律法规和宪法发生冲突等问题,把推动宪法实施、维护宪法权威的目标通过具体的制度予以落实。

把规范性文件纳入备案审查

记者:合宪性审查具体审查什么?怎样审查?

秦前红:从学理上看,合宪性审查一般包括两种情况:一种是审查法律法规和其他规范性文件是不是跟宪法相冲突;另一种是解决实际工作中的争议,尤其是国家机关权限争议,比如有些机关说“这事归我干”、或者“这些事不归我管”,出现分歧就需依靠宪法解决。此外,由于宪法条文许多是原则性规定,有些还比较抽象,宪法条文到底是什么含义,需要权威解释。有了合宪性审查机制之后,宪法解释也是题中之义。宪法解释机制和合宪性审查机制是互为依凭的。

我认为,合宪性审查工作大致有以下几种情况:首先是全国人大常委会以及地方各级人大常委会可以主动发现违宪问题;其二,2004年,全国人大常委会在法制工作委员会下正式设立法规备案审查室,负责对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和司法解释开展审查研究,纠正其中存在的违宪违法问题;第三,法院和检察院在办理案件时发现违宪的情况,也可以提请全国人大常委会进行审查、解释。

莫纪宏:已经开展多年的“备案审查”实际上就是广义上的合宪性审查,主要是对规范性文件的合宪性、合法性以及适当性进行审查。

党的十八届三中全会提出,要进一步健全宪法实施监督机制和程序;党的十八届四中全会强调,“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”可以看到,党的十八大以来,备案审查的监督力度明显增强,备案审查不仅实现了对新制定的行政法规、司法解释的“全覆盖”,今年以来还将新制定的地方性法规也纳入审查范围。

让合宪性审查动起来

记者:在实践中应当如何做好合宪性审查工作?

秦前红:推进合宪性审查需要做到“知行合一”,不仅要从思想上树立宪法的地位和权威,还要通过实施来贯彻和体现宪法权威。怎么保证“知行合一”呢?这就需要设立专门的机构,由专业的队伍来依法进行合宪性审查,以确保合宪性审查工作的规范化和常态化。

党的十九大报告指出,“坚持党对一切工作的领导”“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”,因此,在构建合宪性审查制度、设立合宪性审查机构时,必须坚持和确保党的领导,必须坚持人民代表大会制度。

在坚持人民代表大会制度基础上,通过设置合宪性审查的专门机构,由机构提出建议,最后通过人大监督的方式纠正违宪行为,这样比较有利于建立符合中国国情的合宪性审查制度,推进法治进程,实现全面依法治国的目标。

莫纪宏:合宪性审查是一项专门性工作,必须由宪法和相关法律所规定的专门国家机关来依法进行,才能保证合宪性审查活动自身的权威性和法律效力。我认为,从当下制度安排看,根据我国现行立法法的规定,合宪性审查工作应该由全国人民代表大会常务委员会进行,合宪性审查的对象是“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”,对合宪性审查的请求应该由“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”提出。

党的十九大报告明确提出“推进合宪性审查工作”,首先要在实践中将现行立法法的相关规定付诸实践,让合宪性审查制度“动起来”“活起来”“用起来”,让宪法真正成为判断人们行为对错的是非标准,成为判断规范性文件是否“合宪”的裁判规则。

胡锦光:合宪性审查的方式包括预防性审查,即在法律文件生效前进行审查;原则审查,即在法律文件生效以后、发生具体案件前进行审查;具体案件审查,即在法律文件生效以后,对具体案件的审查。

对法律文件的合宪性审查,哪些情况下可以进行抽象审查,哪些情况下可以进行案件审查,还需要具体区分、进一步明确合宪性审查的方式。例如,在案件审查的情况下,初审法院在审理案件过程中发现法律文件存在与宪法相抵触的争议时,能否提请审查?又比如,除最高人民法院以外的下级人民法院在审理案件过程中,发现法律文件存在与宪法相抵触的争议时,是通过最高人民法院提请全国人大常委会审查,还是直接向全国人大常委会提请审查?这些问题都需要厘清。

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