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欧盟在当前中国同等发展阶段时的环境保护经验
作者:高颖楠 李丽平      时间:2017-08-10   来源:《环境与可持续发展》2016年第5期
 

【摘要】通过比较中国与欧盟以购买力平价(PPP)为基础的人均GDP,判定中国当前的经济发展水平与欧盟20世纪80、90年代相当。这一时期,欧盟通过了第三个(1982-1986)、第四个(1987-1992)、第五个(1993-2000)环境行动计划,在环境保护方面取得了积极进展。本文以这一时期欧盟所倡导观念和政策的变化为核心,综合分析20世纪80、90年代欧盟的各类环境保护法律和措施,总结出其环境保护经验,主要包括:对环境保护的认识由“单向”向“综合”不断深化;逐步形成“治理和激励”相结合的环境管理手段;建立强大的环境政策制定及执行体系;积极承担全球环境治理责任。据此提出中国环境保护的工作建议,包括:将环境保护融入政治、经济、社会、文化建设;形成政策制定和执行两大支撑体系;推行“绿色外交”,将环境纳入国家整体外交战略中。

20世纪70年代起,欧盟就开展了一系列大范围的环境立法工作,并发展成为目前世界上最全面和现代的立法标准。当前,欧盟环境法的主体包括大约500项指令、规定和决策,共同构成了欧盟环境政策体系。在这些政策的支持下,欧洲大部分地区的环境保护水平有了显著的提高,同时带来了经济和社会利益。研究借鉴究欧盟在当前中国同等发展阶段的环境保护政策,对中国现阶段的工作具有更大的意义。

1   同等发展阶段的内涵

发展阶段的判断指标有很多种,但为真实反映各国经济状况,一般采用考虑购买力平价的人均GDP(PPP)较合理。

1.1  发展阶段判断区域划分

中国和欧盟经济发展阶段不同,但是发展过程中均面临明显的地域不平衡性特点。为此,对中国各省份的划分,采用国家统计局划分的东部、中部、西部和东北四大地区的概念。由于欧盟作为一个区域性组织,不断有新的国家加入,而最先加入的老牌工业国家与新加入的成员国经济发展状况、环境状况不尽相同。故而本研究根据欧盟成员国加入的先后性,将欧盟国家分为15国和28国两种情况。根据世界银行提供的数据,欧盟两种情况以1994年统计数据为边界。

1.2  同等发展阶段判断结论

2014年中国东部、中部、西部和东北四大地区的购买力平价的人均GDP(PPP)分别约为20198, 10659, 10837和15000美元。由于中部和西部数值相差很小,故直接称中西部地区。

比较中国和欧盟的经济发展数据可以发现,2014年中国中西部、东北部经济发展水平分别相当于欧盟1982年和1988年,如果按照欧盟15国计算,东部的经济发展水平相当于1994年,如果按照欧盟28国计算,则相当于1998年。欧盟1982年、1988年、1994年(按照欧盟15国计算)及1998年(按照欧盟28国计算)的购买力平价的人均GDP(PPP)分别为10871, 15277, 20084美元和20395美元。

可以大致判断:中国现在中西部地区与欧盟20世纪80年代初期发展水平相当,东北部地区与欧盟20世纪80年代末期发展水平相当,东部地区与欧盟20世纪90年代中后期发展水平相似。总体来说,中国当前的经济发展水平与欧盟20世纪80、90年代相当。

在这一阶段,欧盟经济不断发展,但是经济结构得到不断调整。纵观整个欧盟国家,服务业比重不断增加,工业比重不断下降,农业比重保持基本不变。这与现阶段中国的经济结构的发展趋势基本相同。但是,按照中国2014年三产比例,中国的服务业比重为48.1%,稍低于欧盟当时的整体水平,工业和农业比重分别为42.7%和9.2%,均稍高于当时欧盟的整体水平。可判断两者基本处于统一水平。

2   欧盟在中国同等发展阶段时的环境保护成效

20世纪80、90年代,欧盟的环境状况与欧盟经济发展基本呈现负相关。总体来看,这一时期的欧盟环境保护成效较为显著。

2.1  大气污染防治成效显著

常规大气污染物基本得到控制。数据显示,80-90年代,欧盟SO2的浓度从1980年到1995年下降了50%,其中减排贡献最大的是西欧和新独立国家,分别下降了58%和57%,中东欧国家从90年代初开始下降,共下降了40%。NOx和NH3从90年代开始下降。NOx浓度从1990年到1995年下降了15%,其中,西欧国家减排贡献为8%,中东欧国家为29%,新独立国家为31%。NH3浓度从1990年到1995年下降了15%,其中,西欧减排贡献为9%,中东欧国家为32%,新独立国家为17%。臭氧的重要前体物VOCs在80年代末开始下降,在1990年到1994年四年间就下降了14%。

2.2  水污染防治初见成效,但仍严峻

1980年开始,欧盟的取水量明显降低,在大部分欧盟国家,由于耗水产业的转移、回收再用技术的发展和服务行业的发展,工业用水一直在缓慢下降。但是城市用水短缺问题严重,水体富营养化问题严重。1980年到1995年,部分国家地表水中磷的排放量下降了40%-60%,但是欧盟四分之一的监测站点监测的磷含量仍然比水质良好情况下的磷含量高出近10倍。地表水中的氮主要来源于农业,为此1985到1995年间,欧盟降低了农药的使用量,但是地表水中氮的含量并没有明显下降。此外,重金属、碳氢化合物和氯化烃的污染问题也较为严峻。

2.3  化学品及固废污染防治取得积极进展

80年代开始,欧盟固体废弃物的产生量不断增加,在1990到1995年间,OECD国家的固体废物产生量就增加了10%,为了解决这一问题,欧盟出台了固体废物管理的多项措施,包括从源头预防、废物回收和再用、处理不可回收废物等。管理的范围涉及旧轮胎、报废汽车、医疗垃圾、建筑垃圾、电子废物等。通过上述措施,欧盟固体废物的处理量显著增加。

3  欧盟在中国同等发展阶段时的环境保护经验

80年代到90年代,欧盟面临的主要问题就是如何优化环境政策。在这一阶段,欧盟一共颁布了100多项环境法令,制定了三个环境行动计划,基本完善了环境政策法律体系,并形成了欧盟环境保护的工作思路。本文以欧盟第三个(1982-1986)、第四个(1987-1992)、第五个(1993-2000)环境行动计划所倡导观念和政策的变化为核心,综合分析20世纪80、90年代欧盟的各类环境保护法律和措施,得出相关结论。

3.1  对环境保护的认识由“单向”向“综合”不断深化

一是将环境问题纳入经济、社会问题中综合考虑。从上个世纪80年代初开始,欧盟人口、经济发展、健康风险等社会问题与环境问题相互交织,带来社会风险。为此,欧盟认识到对待环境问题不能仅仅依靠环境部门,而要依靠其他部门共同采取保护环境行动。第三个环境行动计划增加了“环境政策与欧盟其他政策(经济和社会政策)综合考虑的原则”。第四个环境行动计划提出“关注单一市场对环境的影响,并将高标准环保要求纳入其他欧盟政策领域中”。90年代开始,欧盟开始综合考虑环境、经济、社会问题,将环境问题纳入到欧盟的全球战略规划以及欧盟各个领域的对外合作中。1990年5月,欧盟部长理事会通过了关于“环境与发展”的决定,强调欧盟各种类型的发展合作项目要把环境方面因素考虑进去。注重环境政策与工业政策的协调、环境政策与能源政策的协调、环境政策与贸易政策的协调等。

二是直接管制与经济刺激相结合的环境管理方式。在这一阶段欧盟及其成员国非常重视环境管理中的经济手段。早在欧盟第一个环境行动计划中关于经济行为的第九章中指出:“应当仔细分析环境政策中可利用的经济手段,分析不同手段所具有的不同作用、实施这些手段的利弊、实现预定目标的相对能力以及它们与成本分配规则的协调情况。”80年代末,90年代初,欧盟开始明确提倡运用环境经济手段。在1989年起草的关于1992年环境问题的报告中,委员会任命的特别工作小组强调“经济手段或市场手段是为确保统一市场带来的经济增长同时照顾环境利益的一种合适的手段。

三是迈出环境保护“走出去”步伐,援助发展中国家。由于全球环境问题突出,发展中国家的环境问题影响到欧盟环境安全,甚至是全球安全。为此,从第四个环境行动计划开始,欧盟认识到发展中国家的环境问题是一个发展问题。欧盟提出欧盟与发展中国家的合作应考虑到环境、人口和资源的相互联系以及促进可保持经济发展的条件,并且欧盟将环境与发展合作协议结合起来,帮助这些国家解决所面对的环境问题,有效地管理他们所拥有的资源,同时给予资金和技术上的支持及培训环境专家,加强教育和信息活动,以培养发展中国家自身的能力。

四是通过环境行动计划贯彻可持续发展战略。20世纪90年代初开始,全球开始推行可持续发展战略,欧盟的环境行动计划贯穿了可持续发展的理念。欧盟的第五个环境行动计划(1993-2000)名为“迈向可持续性—关于环境与可持续发展的欧盟政策和行动的计划”,该行动计划明确表示要以欧盟的可持续发展为目标,转向全面的环境政策,并出台了与可持续发展联系紧密的又最紧迫的环境优先项目,如自然资源的可持续管理、公共卫生和安全、应对气候变化等。

3.2  逐步形成“治理和激励”相结合的环境管理手段

一是重视环境影响评价的重要作用。欧盟第三个环境行动计划明确提出环境影响评价是确保环境状况纳入综合决策的一项重要工具,规划、对环境和人类健康有显著影响的公共和私营项目、经济和区域发展计划、新产品、新技术以及立法均应该开展环境影响评价。

二是逐步形成了排污许可证制度。欧盟排污许可证制度最先是在各国尝试实施。如1964年德国开始施行《空气质量控制技术指导》,并随后在四次对该文件进行修订,该导则中规定了不同生产设施排放空气污染物的限值和措施要求,并重申了许可证颁发要求。欧盟层面的排污许可证制度则是在80、90年代才建立起来。欧盟1996年颁发《综合污染预防与控制指令》(IPPC指令),以此为基础开始实施排污许可证制度。

三是以经济手段解决城镇化带来的环境问题。由于欧盟主要城市的人口不断增长,导致城市基础设施和服务不足;新的工业投资远离老工业区,导致经济结构变化、失业率增加、废弃或受污染的工业场地问题无法解决,环境持续恶化。为此,欧盟从第四个环境行动计划开始关注城镇化引发的环境问题。计划提出,城市环境整治必须成为环境政策的重中之重。计划强调现有的城市环境整治措施必须以“环境综合规划”作为补充。同时,所采取的措施应在解决环境问题的同时致力于刺激地方经济发展,如废弃或污染场地修复、公园及其他景观的建造、市容整治及古建筑修复等,提高土地使用价值,或者探索新的城市经济价值。计划鼓励成员国优先考虑社区新技术的研究和发展,改善城市生活质量和刺激污染控制的经济部门。

四是法律制定和实施充分考虑成员国差异。欧盟遵循适度予以宽限的原则。以大气污染防治为例,上世纪80年代以来,欧盟高度关注大气污染防治工作,先后颁布了诸多有关大气污染防治的指令。90年代末之前,欧盟有关大气污染的指令大多只规定了污染物排放限值,各类限值在执行时比较灵活,如规定在实施初期,可以予以宽限。

3.3 建立强大的环境政策制定及执行体系

一是将成本—效益分析方法作为政策制定的工具。为了避免个别国家出台的一些环境保护政策影响到欧盟内部市场的功能或者使欧盟其他政策的实施更加困难,欧盟第三个环境行动计划强调为了强化资源的优化配置,在采取任何政策措施之前,必须从成本—效益的角度认真分析采取政策措施的理由和最佳效果。就使得不论是欧盟层面还是成员国层面,在出台环境政策时,均需要对其有效性进行认真的考虑。第四个环境行动计划强调必须确保成本—效益分析作为环境政策的基础分析。

二是逐步完善环境组织机构适应环境事务的需要。在80-90年代,欧盟在先前工作的基础上,逐步完善了环境组织机构,包括环境事务决策机构,主要是欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧洲议会,他们通过一整套复杂的决策程序参与环境事务,欧洲理事会作为首脑会议主要是宏观战略高度进行指导;环境事务实施与处理机构,主要是委员会中的环境总司、议会中的环境委员会和部长理事会的环境部长会议;欧盟环境事务的咨询与信息机构,包括地区委员会、经济与社会委员会、欧洲环境署和欧洲环境局等。

三是为社会参与环境保护工作开辟渠道。欧盟第三个环境行动计划提出,必要的环境保护相关知识和信息必须确保被决策者及利益相关者及时获取,包括公众。另外,该计划还强调要有意识地培养公民的环保意识。第四个环境行动计划再次强调环境信息公开以及公众教育的理念,这标志着欧盟开始关注环境信息公开的重要作用,并一直持续至今。1990年欧盟通过的《关于自由获取环境信息的指令》是欧盟最早将对环境信息的知情权作为一种独立权利进行保护的指令。1998年6月25日,在丹麦奥胡斯通过了由联合国欧洲经济委员会起草的《公众在环境领域获得信息、参与决策和诉诸司法的公约》(简称《奥胡斯公约》)。依据《奥胡斯公约》,欧盟于2003年1月制定了《关于公众获取环境信息和废止90/313指令的2003/4指令》。新指令中的不少条文是对《奥胡斯公约》条文的具体化规定。至此,“两个指令一个公约”即构成了欧盟公众环境信息知情权立法的框架性规定。这一框架明确了对公众环境信息知情权的保障;强调政府等公共机关的责任;对企业环境信息的公开采取强制性与自愿性手段相结合的方式。

四是建立基金大力支持欠发达地区环境工程建设。欧盟的环境工程建设是欧盟环境财政支持手段的成果。团结基金又称凝聚基金(Cohesion Fund),是在1991年的《欧洲联盟条约》中提出建立的,以促进欠繁荣的成员国的发展。团结基金援助的主要领域是环境工程和交通基础设施工程,其资金主要从欧盟预算[8]中支出,还有一部分来自欧洲投资银行(European Investment Bank,EIB)的贷款。例如1997年,西班牙从团结基金里获得151460万欧洲货币单位的援助,其中56%用于环境项目,即大约84891万欧洲货币单位用于环境建设;葡萄牙从团结基金获得49320万欧洲货币单位,其中61.3%用于环境工程。希腊从该基金获得21050万欧洲货币单位的援助用于环境项目,主要进行供配水、废水处理和环境保护工程。通过利用环境基金,欧盟在环境基础设施建设方面取得重大成就,为提高人们的生活质量,改善环境做出重大贡献。

五是建立环境信息和监测网络,支持综合决策。欧盟环境信息和监测网络(The European environment information andobservation network,以下简称Eionet)建立于1994年,旨在为欧洲环境现状和挑战的评估提供时效性、有效性高的环境数据、信息和专业知识。它是欧盟环境署、欧盟各成员国及与欧盟开展合作的国家的一个合作伙伴网络,由来自39个国家、350个国家环保机构及环境信息相关组织的1000多个专家组成。这种网络形式以综合的环境评估和知识为基础,并使得数据和信息得以在EEA网站上进行上传和查阅。通过网络得到的信息有助于支持环境管理进程、环境政策制定和评估以及成员国层面、欧盟层面和全球层面的公众参与。

3.4  积极承担全球环境治理责任

20世纪80年代,欧盟在国际环境问题上做出很多的努力,签订了许多有关环境的国际条约,召开了一系列国际环境大会。

一是继续推动有关国际环境活动与合作。欧盟积极推动《蒙特利尔议定书》缔约国会议,并采取实际行动落实有关的协议。作为国际气候谈判的发动者与推动者,从有利于解决温室气体排放问题的角度,提出了限制排放的具体目标,在清洁发展机制、环保技术转让、碳汇贸易等问题上采取与美日不同的立场,订立了关于国际气候变化的《京都议定书》。积极参与联合国环境署推动下的关于生物多样性保护的内罗毕会议,并在1992年里约环发会议上签署。积极参加联合国环境署主持下的关于制定控制危险废弃物越境转移及其处置的巴塞尔会议以及《巴塞尔公约》缔约国会议。

二是把环境外交纳入到欧盟整体外交中加以推行。从1972年巴黎首脑会议起,欧盟逐渐制定了在国际环境领域推行绿色外交的战略和行动计划,并开展了一系列绿色外交活动,致力于推动全球环境治理合作。2003年欧盟在希腊的塞萨洛尼基召开首脑峰会,决定启动“绿色外交网络计划”,其宗旨是通过在各成员国外交部建立非正式的环境专家网——绿色外交网络,促进欧盟环境和可持续发展目标融入对外关系之中。欧盟将其本身及成员国的外交资源集中起来,系统地利用欧盟的外交力量,扩大对国际环境政策的影响力。当然,欧盟在推行其环境外交的过程中,其核心思想是最大限度地维护欧盟的整体利益,并通过开展环境外交传播其价值观。

综上所述,中国与同阶段的欧盟有着类似的环境理念,包括综合考虑环境问题的理念、环境外交的理念等。中国环境影响评价、排污许可证等环境制度的建立早于同阶段的欧盟,且有些环境标准较同阶段的欧盟更加全面严格,但是中国在环境政策制定的科学性和执行方面较欧盟落后,如环境政策较少考虑地域差异,最佳可行技术(BAT)运用不到位,缺乏对环境政策的经济分析,欠发达地区的环境保护工作缺乏基金支持,导致政策执行不力等。

4   政策建议

借鉴欧盟在当前中国同等发展阶段的环境保护措施,实行“整体优化”的环境保护战略,坚持“五位一体”,内推四个融入,形成两大支撑体系,外促绿色外交,即“421”策略。

4.1  将环境保护融入政治、经济、社会、文化建设

一是通过从严从紧的制度建设,强化环境保护国家意志。发挥我国特有的政治优势,通过从严从紧的制度建设,增强党和国家对环境保护的政治领导力。优先进行“环境综合规划”的编制,并以此作为制定国家和地方经济和社会等其他领域发展规划的基础。建立领导干部“领跑者制度”,落实问责制度。推动政策环境影响评价制度、完善排污许可证制度。二是制定绿色发展的激励政策,以保护环境优化经济发展。主要包括:以技术创新为主要驱动力,围绕环境治理探索生产领域新经济增长点、倡导绿色消费、在企业层面推广绿色理念。三是强化信息公开和公众参与,发挥社会和文化力量。制定《信息公开法》《环境信息公开条例》,将环境信息公开贯穿相关环保单项法,制定《环境信息公开负面清单》。发挥政府作用,构建环境信息综合管理部门,实施环境信息“一体化”管理。对企业环境信息的公开采取强制性与自愿性手段相结合的方式,建立严格的污染物/有毒物质报告及公布制度。拓宽公益诉讼的渠道、在全社会形成环境文化。

4.2  形成政策制定和执行两大支撑体系

形成科学有效的政策制定技术支撑体系。开展成本—效益分析,加强对最佳可行技术的应用,建立环境保护监测体系,以环境大数据支持决策。形成因地制宜的政策执行支撑体系。注重政策实施的差异性、灵活性。对经济发展水平不同的地区实施差别化的政策。科学分配污染减排目标任务。在分配减排目标时,应充分考虑地方环境污染现状、产业结构现状以及减排的潜力。建立环境保护“援建基金”,用于欠发达地区环境保护工作。

4.3  推行“绿色外交”,将环境纳入国家整体外交战略中

启动“绿色外交计划”,将环境和生态文明理念融入到对外关系中,把环境外交置于中国整体外交战略中加以考虑,体现环境和生态文明理念的重要地位。一是以“绿色外交”为依托,大力宣传中国的生态文明理念及环境保护工作。充分利用各种国际场合和国际交流平台,传播中国的生态文明理念和相应的价值观、宣传中国环境保护工作进展,以期对其他国家环境保护工作做出贡献,树立中国负责任大国的形象。二是找准突破口,在部分领域先行先试,促进外交政策的融合。建议可先行纳入与环境保护工作联系较为紧密的贸易、投资、金融、能源、交通、人文教育、科技等各个领域的外交活动中,强调政策协调与融合,为解决国际环境做出重要贡献。三是逐步突出绿色外交在国家整体外交战略中的重要作用。利用“一带一路”战略规划、“走出去”战略以及南南合作等重要渠道和战略机遇,突出绿色外交的重要作用和意义,将环境外交“润滑剂”的角色转变为“绿色支柱”角色。

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