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谷志军 陈科霖:当代中国决策问责的内在逻辑及优化策略
作者:谷志军 陈科霖      时间:2017-07-14   来源:爱思想网
 

内容提要:实现国家治理现代化,建立以决策问责为核心的责任政府是关键。然而,当前中国以责任政府建设为目标的问责实践却呈现出“重执行、轻决策”的特征,对决策失误缺乏有效的责任追究造成了决策失误多发与决策问责缺乏并存的现象。从主体与责任的视角观察,造成这一现象的根本原因有两个方面:一是决策责任主体的多元性形成了主体间的内在张力,导致责任追究中的“多只手难题”;二是决策责任类型的多样性形成了各责任类型的不同适用情形,导致责任追究中的“多责任混乱”。对此,应当以明晰公共决策的责任主体和明确公共决策的责任类型为着力点,在厘清集体决策责任与个人决策责任界限的基础上,通过建立科学的决策责任终身追究制度和责任倒查机制,实现决策问责制度的优化重构。

关键词:决策问责;责任主体;责任类型;终身追究;责任倒查

谷志军、陈科霖,深圳大学当代中国政治研究所

建立一个对人民负责任的政府是现代国家治理的核心问题,而责任政府得以实现的关键机制就是问责制。从行政过程的角度讲,责任政府承担了决策、执行、监督三项基本的组织活动。在这三项活动中,决策不仅是其中的关键环节,同时也是容易出问题且难以追究责任的环节。为此,如何实现决策问责就成为建立责任政府的核心和关键。虽然学界已有不少相关研究对此议题进行了关注,并从决策体制与委托代理矛盾等方面给予了解释和探讨,但是尚缺乏从主体与责任的视角对决策问责的内在逻辑及优化策略进行系统分析。本文试图对这一问题给予逻辑化的解答:首先从历史的角度对当前决策的现实困局进行分析,从中梳理出决策问责缺乏的内在原因,随后从主体多元和类型多样两个维度对决策问责的内在逻辑进行阐述。在此基础上,本研究还对如何建立健全决策问责制度进行了思考。

一、现实困局:问责制度建设强化与决策问责缺乏并存

(一)改革开放以来中国问责制度的建设与发展

“问责”这一概念虽然是个舶来品,但是问责的理念却在中国历史上源远流长,其实际运用源于对特定实践问题的反思并具有明显的现实指向。尤其是改革开放以来,问责已经逐渐成为中国推进法治建设的一条重要进路。回溯改革开放以来中国问责的实践历程,问责制度的建设与发展可以划分为三个阶段:

第一阶段是萌芽期(1979至2003年)。中国现代意义上的问责萌芽于对重大责任事故的追究,这可以追溯到改革开放初期的两次重大责任事故:一是1979年的“渤海2号”钻井船翻沉事故;二是1988年昆明开往上海的T80次列车颠覆事故。[0]这两次重大责任事故之后,国内对重大事故的问责开始逐渐推行。然而相关的问责活动则主要停留在实践层面,问责制度的建设鲜有推进,责任追究的相关依据仍散见于党和国家的相关法律法规与政策规定之中。例如,1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》、1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》以及1998年通过的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等法律法规与规范性文件均涉及到了问责领域,但相关文件却未就此作出系统性的规定。

第二阶段是发展期(2003至2009年)。国内对于问责问题的集中关注以及问责的制度化、规范化发展,主要基于两大标志性事件:一是2002年香港高官问责制实施对大陆的影响;二是2003年“非典”事件引发的问责风暴。以“非典”事件为契机,国内对官员的责任追究开始逐步走向制度化,并出台了一系列相关的法律法规。随着2003年7月国内首个问责条例《长沙市人民政府行政问责暂行办法》的出台,我国正式开启了行政问责在制度建设层面的实践,随后各地相继出台了行政问责的制度规范。除此之外,2003年的《中国共产党党内监督条例(试行)》、2005年的《中华人民共和国公务员法》等也对行政人员责任追究作出了相应的规定,分别从党内法规与国家法律的层面进一步完善了问责制度建设。

第三阶段是成熟期(2009年至今)。问责制度的发展成熟和统一问责规范的出台,是对发展时期问责制度建设和实践发展的反思:一是问责的制度化建设还停留在地方层面的困境;二是胶济铁路撞车、襄汾溃坝、三鹿奶粉食品安全等重大责任事故频发的现实。在这样的背景下,2009年6月中办和国办共同印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(简称《暂行规定》),首次从国家层面制定了问责的制度性文本,并成为各级政府问责实践的重要指导性文件。然而,《暂行规定》所规定的责任追究机制在问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、问责内容、问责后果等方面仍均存在诸多不足[1],以至于难以被各地问责实践所直接借鉴。随后,北京、湖北等一系列地方性文件的颁布,特别是2016年《中国共产党问责条例》的出台,进一步完善了问责的相关规定,使得问责制度的可操作性得以进一步加强。

(二)当前中国问责实践的现状与问题

时至今日,问责理念已切实融入了人们的现实生活,许多领导干部也因各种责任事故而被问责。特别是党的十八大以来,问责已经成为当前党和国家政治生活的重要内容。从2003年“问责元年”至今,问责制度建设已经历了十余年的探索,虽然取得了不少成就,但是其实际运行依然存在着一系列突出问题。

第一,从党政关系来看,对行政部门“一把手”的问责较为集中,而对党委集体责任的追究较少。虽然《暂行规定》中明确将问责对象界定为“党政领导干部”,即“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员”,但是各级地方政府的问责办法中大多仅将问责对象限定为“行政首长”。在问责制度实际运行中,由于中央层面的《暂行规定》缺乏操作性,地方层面的实践时常将责任客体集中于行政“一把手”。从已有的问责案例看,针对行政部门“一把手”进行问责占了绝大部分,而鲜有针对党委集体责任追究的案例。这种现象实际上体现为党委集体领导制和行政首长负责制之间的内在张力,“根据集体领导的原则,作为兼任党委(组)副书记的行政首长在很多情况下是在执行党委(组)的集体决策;而根据行政首长负责制,行政首长又应该对本级政府的工作负有全面责任。”[2]这就带来问责实践中的一个问题,即党委集体决策的责任很难落实到个人,一旦出现责任事故,只能在行政首长负责制的名义下将责任完全归咎于行政“一把手”。

第二,从权力结构来看,对行使行政权主体的追责较为常见,而对行使立法权主体的追责较为少见。各级权力机关作为代表公民表达意志和行使权力的中枢,对国家的大政方针决策有着不可替代的核心作用。但是从目前我国问责的现实来看,相关实践往往集中于行政执行主体,而鲜有指向决策权行使主体。也就是说,虽然作为国家权力机关的全国人大行使着立法权与重大事项决策权,但当这种立法决策与重大事项决策出现失误之时,我国现行的政治架构却难于做到对行使立法权主体的问责。究其原因,与西方国家议会的精英政治所不同的是,我国的政治体制决定了人民代表的代表化和广泛化,而非通过小而精的专业从政者行使立法权与重大事项决策权,从而使得责任追究的难度加大。人民代表的兼职化和任期制限制,也决定了问责主体的流动性和轮换性,从而使具体的问责程序难以启动和延续,即便是启动对立法责任的追究,对是否需要承担责任以及如何承担责任也无相关的制度设计。就目前的政治体制设计而言,人民代表代会之外没有独立的裁判机关对其立法责任加以裁定,如此一来,此种立法责任特别是最高权力机关的立法责任在实际操作中难于被落实。

第三,从运行机制来看,对执行行政行为的人员问责严苛,而对做出决策行为的人员问责不足。根据党和国家对问责的指导精神,问责实践是以党政领导干部为主要对象,而党政领导干部的行政活动主要表现为决策、执行和结果三个环节,因此,对其在这三个环节的失责行为予以追究便成为问责的主要内容。有学者通过对2003—2012年间318个问责事件的统计分析发现,“针对行政决策环节的问责(则)非常稀少,在其所收集的318个问责事件中,只有9件是有关决策问题的问责。”[3]其中,结果问责实际上是行政执行行为的延续,从这个意义上讲,中国问责实践采用的主要是一种结果导向型问责模式,即偏重于对党政领导干部的执行及其结果责任的追究。这种现象反映出党政领导干部在行政决策与行政执行之间的权责背离。可以说,现有问责制度设计的一个明显不足,就是对政府主要领导决策的执行情况尤其是重大行政决策责任事件的评估、跟踪和反馈不够,一旦出现责任结果,多是对具体执行人员的责任追究严苛,而对导致决策失误主要领导的责任追究却不足。

第四,从时间关系来看,对事后责任进行追究的多,而对事中责任尤其是事前责任的追究少。问责被视为是随着时间顺序不断推进的一个过程,从时间维度看,问责可分为事前问责、事中问责和事后问责三个阶段。已有的问责实践表明,“我国官员问责实现的效果有限,主要表现为问责追究的是以突发公共事件引发的失职责任为主的等级问责内容”[4]。毋庸置疑,在发生重大责任事件后对有关责任人进行责任追究对于整肃吏治是十分必要的。但是必须注意到,为事后惩戒而启动的问责更多的只是起到对其他官员的震慑作用,仅仅依赖作为事后问责难以完全实现问责制度的本意。问责的本质在于预防,现代意义上的问责,不仅仅是一种事后的负责任行为,而且还包括“促使或引起个人或部门采取事前负责任行为的组织和政治机制设计”[5]。许多突发事件的起因看似是相关人员在执行过程中的不当行为所引起,实则是由于党政领导干部决策失误的必然后果,若只是将问责实践停留在事后惩戒阶段,势必会忽略领导干部对事前决策责任的承担。

上述四个视角下的现象实际上反映出一个共同的核心问题,即中国当前的问责制度呈现出“重执行、轻决策”的特征。对决策问责的忽视与偏废,不仅导致责任追究难于落到实处而且使得决策本应发挥的作用虚置,进而无法从决策、执行与监督三分的角度形成问责链条的闭合循环,也无法起到对责任人的惩戒作用以及对后来者的防范作用。

(三)问责制度建设中决策问责的缺乏及原因

党的十八大以后,决策问责作为一个重要的理论问题,开始受到学者们的普遍关注。然而在现实政治生活中,中国各级政府在公共政策领域依然存在诸多决策失误,但对其却缺乏有效的问责制度加以约束,从而造成决策失误多发与决策问责缺乏的矛盾现象。对此,已有研究发现,“当前决策问责最大的困境是决策责任认定困难”[6],而造成决策责任认定困难的核心原因,则体现在决策责任主体多元和决策责任类型多样两个方面。

第一,决策责任主体多元,导致“多只手难题”。所谓“多只手难题”,是指“由于重大公共决策存在众多潜在责任者,导致决策失误时无法明确责任主体,以至责任追究陷入困局”[7]。罗美泽克和达布尼克的研究就指出,解决这一难题的关键在于界定不同责任主体的决策责任。[8]在中国现行决策体制下,决策主体或其他决策参与人会利用决策机制本身的不健全而规避本应承担的决策责任。据有学者的调研发现,决策主体通常会以党委决策来掩盖政府责任、以集体决策来弱化个人责任、以上级决策来转嫁自己责任、以离开岗位来逃避原有责任、以主体不清来分摊部分责任、以决策风险来推脱职务责任[9],从而导致决策责任多头规避、难于确实。在中国党政并行的二元公共管理体制下,决策责任主体具有组织和个人双重内涵,加之中央与地方问责法律依据的冲突、领导干部角色与身份的混淆、二元行政责任主体与一元行政主体的矛盾等因素,导致决策责任主体认定存在一定的混乱性。

第二,决策责任类型多样,导致“多责任混乱”。所谓“多责任混乱”,是指由于决策责任类型的多样性,导致在相互冲突的责任概念之间,存在多种责任混乱并存的挑战以至于难以问责。[10]对于党政领导干部而言,除了需要承担法律责任和道德责任之外,其作为政党成员还需要承担政治责任、作为行政人员则需要承担行政责任,正是党政领导干部的多重身份属性,造成了决策责任形式多样繁杂、难于追究。由于在中国现行决策体制中,政府实行的是首长负责制,作为政府首脑的行政首长需要因决策责任事故承担行政责任;而执政党实行的是委员会制,作为决策集体的党委“一把手”需要因决策责任事故而承担政治责任。也就是说,我国的党政官员兼具政务官与事务官的双重性质,在制定政策时不仅要承担相应的政治责任,还需要肩负起相应的行政责任。而且在行政体制内部,除了最高级别的行政领导之外,其他行政人员往往肩负决策制定和执行双重职责,这种双重身份的矛盾容易导致以行政责任替代政治责任,并以政治责任的不确定性作为行政责任的评价标准,从而造成了具体决策责任形式认定的困难。

从已有问责实践来看,虽然导致决策问责缺乏的因素多种多样,但是决策责任主体多元导致的“多只手难题”和决策责任类型多样导致的“多责任混乱”,无疑是造成决策问责难于落实的根本性因素。而决策责任主体与责任形式紧密相连,要解决决策责任追究难题,关键就在于要从逻辑上明确决策责任主体的多元性及其内在张力以及决策责任类型的多样性及其适用范围。

二、主体多元:决策责任主体的多元性及其内在张力

(一)中国公共决策的多责任主体

公共决策过程中的责任主体就是直接或间接参与公共政策全过程的行动者,直接参与公共决策的行动者构成了决策核心圈、间接参与公共决策的行动者构成了决策参与圈。在中国公共决策的制度结构舞台,党委、人大和政府构成了决策核心圈,其中又以党委和政府最为重要,其主要功能是利用其权威地位进而为决策赋予法律意义上的合法性;利益集团、社会组织和公众构成了决策参与圈,其主要功能是利益表达与利益聚合,进而为决策提供政治意义上的合法性。

第一,决策核心主体:党委、人大和政府。一是中国共产党主体,考察当代中国决策体制的形成过程可知,“中国共产党是决策体制中的核心行为主体”[11],从利益表达和聚合、到决策方案提出和论证、再到政策制定和执行等决策全过程,都与作为执政党的中国共产党有着极为密切的联系。中国共产党有着严密的组织体系,中央政治局及其常委会形成了实际上的决策核心。经过实践发展,党组织在决策中形成了民主集中体制,事关战略性重大决策都是由党的各级组织集体表决决定。二是人民代表大会主体,“人民代表大会作为国家权力机关,其基本功能在于使共产党组织的意志合法地转变为国家意志”[12]。各级人民代表大会及其常委会通过行使立法权、监督权、人事任免权、重大事项决定权等职权在决策过程中发挥重要作用。尽管人大的决策功能在一段时期以来不够完善,但在“法治中国”大背景下,人大在重大事项决策中的重要性正在日益显现出来。三是人民政府主体,国务院和地方各级人民政府在重大决策问题上均采用常务会议或全体会议讨论决定的方式,并最终以首长负责制的方式加以落实。按照长期形成的惯例,各级政府在讨论决定重大决策事项之前,需报同级党委讨论并原则同意,由此形成了党政合署重要决策文件的特色。因此从这个意义上说,党委和政府在决策过程中存在着紧密的相互联系。

第二,决策参与主体:利益集团、社会组织和公众。一是利益集团主体,随着改革开放以来政治经济体制改革的推进,市场经济导致的利益分化使得越来越多的利益相关者在不同层面上介入公共决策,多元化的利益集团开始涉入政策过程并影响公共政策结果。利益集团为了组织利益最大化,在政策过程中与政府展开博弈,利益集团的存在客观上导致政府和官僚不再能完全垄断政策过程。二是社会组织主体,随着社会的发育和民主化程度的提高,社会公共事务变得越来越分化和细化,政府逐渐难于在单方面决定繁杂的社会事务,社会组织开始在公共服务提供等方面的决策过程中承担起政府智囊的角色,并对政府的决策产生重要影响。三是社会公众主体,随着公众参与意识的逐渐增强,其在公共决策中的参与地位和作用也在不断上升。从决策程序上讲,“公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话”[13]。作为公共政策发生作用的对象,虽然社会公众的参与力量比较分散,但是由于参与范围较为广泛,因而也可以在一定程度上促成特定议题进入政策议程,并对公共政策发生影响。

由于中国决策体制的特殊性,“中国公共政策的制度结构主要是党、政和人大之间的权力和角色分工”[14],其中,党和政府成为了决策过程的关键主体。但是,随着中国政治体制改革的推进,“决策核心圈”受到外部环境和压力的影响,作为“决策参与圈”的利益集团、社会组织和公众开始逐渐介入决策过程,由此形成了决策核心主体和决策参与主体互动的复合式决策格局。

(二)中国式“委托-代理”关系下决策主体的内在张力

西方政治学理论认为,政治领域中至少存在着三层基本的委托代理模式,分别存在于公民与政党之间、公民与官僚之间、政党与官僚之间,以这三种“委托-代理”关系为基础,构成了西方政治体系中最为核心的参与主体间关系。但在中国语境之下,由于政治参与主体的多重性,使得中国政治体系中的“委托-代理”关系变得更加复杂。在中国式的“委托-代理”关系之下,参与公共决策的各主体及其关系呈现出了如图1所示的状态。它包含了五大参与主体,参与主体间又包含有八组相互关系,其中六组为“委托-代理”关系、两组为相关关系,由此形成了四条公共决策路径,这些主体与关系的集合构成了当代中国决策主体的基本政治样态。

1:中国公共决策的多责任主体及其相互关系

关系①:公众与立法机关之间的“委托-代理”关系。根据古典政治思想家们提出的“天赋人权”思想,立法机关作为公共意志形成与表达的主体,其权力的产生根源于公民权利的部分让渡、权力的行使得益于公民的一致同意。从这个意义上讲,立法机关的主要职责就是通过汇集公众的意见最终形成“集体意志”,这种意志的具体表达就是形成公共决策。在此情况之下,公众与立法机关之间便形成了直接“委托-代理”关系。在中国的政治体系以及政治语境中,“人民代表人民选,选好代表为人民”即体现出了公众与作为立法机关的人民代表大会之间的“委托-代理”关系,立法机关受公民之委托行使其所赋予的权力。

关系②:公众与执政党之间的“委托-代理”关系。在现代政党政治中,公众的支持是执政党执政合法性的重要来源,“为人民服务”、“三个代表”等中国共产党的政治路线表明了公众是执政党最为根本的执政基础。中国共产党的话语体系中“立党为公,执政为民”的执政纲领,深刻地反映出了公众与执政党之间的“委托-代理”关系。在中国共产党从革命党转向执政党的身份变化过程中,“代表人民群众根本利益”的政治纲领始终处在核心地位,这一政治纲领的核心即形成了基于根本利益的“委托-代理”关系。而这种“委托-代理”关系是建立在政治而非国家体制层面的,党组织需要通过政治话语与利益增进等方式实现与公众在公共决策中的互动。

关系③:党员与执政党之间的“委托-代理”关系。党员是党组织的基础,根据中国共产党章程,党的各级领导机关,从最基层的党支部直至党的中央委员会和中央政治局,均由党员及党代表通过组织程序层层选举产生。党的各级委员会实行集体领导的组织原则,尤其在党内重大事项的决策过程中,更是体现了民主集中制的决策原则。由此,在党委的决策过程中,作为下级和多数的普通党员与下级党组织是委托者、作为上级和少数的党的领导机关与领导人是代理者,这样从基层党员直至党的各级委员会,乃至各级委员会的委员、常委、书记之间,都体现出了党员与执政党之间的层层“委托-代理”关系,党委受党员委托履行党的职责和功能。

关系④:执政党与立法机关之间的“委托-代理”关系。在我国的政治架构中,执政党还担负着对立法机关即人民代表大会的领导责任。执政党对人大的领导责任体现在两个方面:一是在人大机关设立党组,通过党组织对党员的直接领导进而实现党对人大的政治领导;二是地方党委书记通过兼任其所在地区人大常委会主任的职务,以“双肩挑”的方式体现党组织对人大的政治领导。通过设立党组和“一把手”兼职,可以更有力地将党组织的决策贯彻到人大的立法中去,从而实现党委与人大决策的统一。由此,形成了执政党与立法机关之间的“委托-代理”关系,通过这样的关系转换,公共决策实现了执政党之“名”与人大之“实”的协调与辩证统一。

关系⑤:执政党与行政机关之间的“委托-代理”关系。党政之间的紧密关系始终是中国国家治理的一大特点,从党史来看,我国的“政党-国家”治理体制实质上源于党在革命战争时期的组织结构,当时高度组织化、军事化的军政关系必然地造成了高度集中、富有效率的体制。建国以后,这一紧密型的权力结构得以保留。由此,执政党与行政机关之间的关系就形成了二元式的结构:一方面政府作为法定的行政机构行使法定职权,但在具体的行政过程中往往仅具有执行权;另一方面,与政府部门所嵌套的党组织往往行使领导权和决策权,形塑了“党委决策、政府执行”的决策模式。在这种党政二元结构下,执政党与政府之间形成了实际上的“委托-代理”关系,通过在政府机关内部设立党组的形式实现对政策议程的影响。

关系⑥:立法机关与行政机关之间的“委托-代理”关系。立法机关的职能主要是民意的汇聚与表达,而行政权的职能则是基于民意表达的具体执行。从这个意义上来说,行政机关受立法机关的委托,具体行使立法权所表达的“人民意志”。然而,随着现代国家治理的复杂化与专业化,行政权影响公共政策的能力日趋强化,甚至在某些问题上成为直接影响公共政策的权威力量;与此同时,作为立法机关的人民代表大会却不经常召开,而是需要委托行政机关具体行使公共意志的表达功能。在这两种因素的共同作用下,立法机关通过委托行政机关代替其回应人民意志便成为了必然,由此便形成了立法机关与行政机关之间的“委托-代理”关系,行政机关具体执行立法机关所形成的公共政策。

上述六对关系展现出了当前我国现行体制下,公共决策多元参与者之间的多重“委托-代理”关系。除此之外,还有两组关系在公共决策过程中扮演了十分重要的作用:一是公众与党员(公职人员)之间的关系(关系⑦)。党员是公众群体中政治化的一部分,他们通过认同执政党的政治纲领,或受聘进入公共部门而参与到国家治理的各个环节中去。从这个意义上说,党员(公职人员)来源于公众,却由于其特殊的政治身份,使得其在国家治理过程中发挥了不同的作用。只不过在公众与作为其一部分的党员之间,并未形成实质意义上的利益或责任的托付或转移,它们只是在实践中具有一定的相关关系。二是党员(公职人员)与行政机关之间的关系(关系⑧)。这里所说的党员(公职人员),在分析上相当于行政法语境下的“行政人”,而行政机关则相当于“行政主体”。行政机关依照宪法、法律的授权获得自身职权,但作为抽象意义上的行政机关是无法作出决策的,以行政机关为名义的决策均需具体的公职人员加以执行。在此意义上,行政责任在具体的表现形式上出现了两种形式,即公职人员的个体责任与行政组织的集体责任。在民主集中制的原则之下,个体责任与集体责任是辩证统一的,它们之间是整体与部分的相关关系。

总结上述八组关系可以看出,决策责任主体间纷繁复杂的“委托-代理”关系及相关关系,使得决策过程中各主体之间呈现出内在的张力,从而形塑了决策问责复杂的政治生态。在这样的政治生态下,公共决策的产生就有至少四种路径,即“党委决策”(路径A)、“立法决策”(路径B)、“行政决策”(路径C)与“参与式决策”(路径D)。这种多主体、多路径的公共决策形式,使得对决策责任的追究呈现出极其复杂的格局,从而导致了决策责任追究的“多只手难题”。要破解决策问责难题,就需要根据公共决策的不同性质厘清具体的责任主体。

三、类型多样:决策责任类型的多样性及其适用范围

(一)中国公共决策的多责任类型

决策责任主体与责任形式紧密相连,论及决策问责问题,如何认定决策主体所应承担的责任类型是一个不可回避的前提。从过程上讲,决策问责实质上包括了责任认定和责任追究两个重要阶段,“责任认定是责任追究的前提,责任追究是责任认定的结果”[15]。决策责任认定实际上涉及到一个责任分解问题,要解决决策责任追究难题,首先就要明确责任分类。

在西方学术界,罗美泽克和达布尼克关于公共部门问责的经典性研究首先关注到了“多责任混乱”的重要议题,他们根据控制来源的内外和控制程度的高低两个维度,将公共责任分为政治责任、法律责任、行政责任和专业责任四类。此后,大多数西方学者关于决策责任追究问题的研究,基本上都使用或拓展了罗美泽克和达布尼克提出的分类模型。然而,这一分类方式虽然为我们提供了一定的参考,但是由于中西方政治生态的不同、加上国内问责研究的现实指向,学界对决策责任分类有着基于中国语境的不同理解。概括而言,关于决策责任分类有“三责任说”、“四责任说”与“五责任说”。[16]

考察这些分类可以发现,虽然不同分类都具有一定的合理性,但是由于政治体制设计上的政治与行政二分,为方便分析,可以将行政责任独立出来使其与政治责任相对应。由此,决策责任可分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四种类型,这也是多数学者认同和采用的决策责任类型划分。

(二)中国党政二元体制下决策责任的适用范围

从决策责任追究的角度而言,政治责任、行政责任、法律责任和道德责任都是需要追究的责任类型。但是由于我国党政二元体制是一种复合结构,“按马克斯·韦伯的官僚制概念,党政体制中存在着双重层级组织。除了政府官僚制之外,执政党本身也是一个巨大的等级体系。”[17]在这样的体制下,进行责任追究要比传统理论中的情境要复杂得多,因此需要明确不同责任类型及其适用情形。

2:公共决策的多责任类型及其适用情形

第一,政治责任及其适用。政治责任与代议制民主具有天然的逻辑关联,代议制民主因其蕴含着公共权力在公民和政府之间存在委托与被委托关系的价值理念,而成为政治责任的逻辑起点。这就意味着,政府部门及其公职人员的决策必须符合人民的意志与利益,一旦出现决策失误或有损于公共利益的行为,即便是不违法也要承担政治责任。从性质上说,政治责任涉及政府部门及其公职人员回应来自社会公众、利益相关者等的意见和要求,其基本关系是人民与代表的关系。就适用范围而言,政治责任的追究对象主要是政务性决策官员,追究主体主要是人民代表大会或由其产生和授权的机关,追究情形主要是因政策失误或者失职、渎职、滥权等导致人民生命财产或公共利益重大损失,追究程序主要是遵循人民代表机关的质询、审议、决定程序以及党内的组织程序。

第二,行政责任及其使用。这里所说的行政责任,实际上是法学视域中的内部行政责任,即行政机关及其公职人员因决策失误等行为而对整个行政系统内部所要承担的责任。内部行政责任是在政治与行政二分理念之下,与政治责任相对应的责任类型。行政责任涉及政府部门及其公职人员都有相应的职责并接受上级官员对其工作行为的监督和控制,在逻辑形式意义上,行政责任本质上是行政系统内部的等级权责关系,其处理的基本关系是上级与下属的关系。就适用范围而言,行政责任的追究对象主要是涉及决策的行政机关公职人员,追究主体主要是上级行政机关及行政首长或依法成立的专门机构,追究情形主要是在决策执行过程中违反公务员法、各种规章制度或者以权谋私等而造成的责任事故,追究程序主要是行政机关内部尤其是上下级间的审查与监督程序。

第三,法律责任及其适用。法律责任涉及政府部门及其公职人员遵守宪法、法律和行政规章的有关规定并接受法定主体的质询和评估。在规范意义上,法律责任意味着“不法行为所引起的请求性救济权关系或即时强制情形中的‘特权—无权利’救济权关系”[18],是一种以法律强制力为保障的权利救济机制。法律责任体现的是通过宪法和法律对契约责任的履行情况进行的外部监督约束,其基本关系是公职人员就其法律义务与权力的认识关系。就适用范围而言,法律责任的追究对象主要是违反国家法律法规的决策责任人员,追究主体主要是行政法制监督机关和司法机关,追究情形主要是因决策违反法律、法规、规章直接导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失,追究程序主要遵循行政处分或者刑事诉讼程序。

第四,道德责任及其适用。道德责任要求政府机关及其公职人员的行为要适合社会所要求的道德标准和规范,否则就要对自己行为的过失在道德意义上承担相应的责任。道德责任的基本内容是维护和提供交换正义。从性质上讲,道德责任的特点具有双重性:从公职人员来看,它具体表现为决策主体对决策责任的自觉认识和行为上的自愿选择,其基本关系是个人与其内心的关系;从行政相对人来看,它又强调相对人一方对决策主体及其行为的道德评价。就适用范围而言,道德责任的追究对象主要是所有决策责任主体,追究主体主要是社会公众或公共舆论,追究情形主要是决策主体的违反社会道德规范、有损社会良善风俗等行为,追究程序不仅需要依靠决策主体对其行为的道德自觉,亦需依赖民众和舆论的监督加以补充。

近年来,党和政府越来越重视决策问责问题,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确提出了“终身追责”理念。从本质上讲,决策终身责任追究中的“终身”,实际上是追责时效问题,由此形成了终身追责与追责时效之间的矛盾。对此有学者认为,解决终身追责与追责时效之间抵牾的一个可取途径,是“对‘终身’这意图表达政治愿景的概念依据责任形式的不同作区别解释和适用”[19]。只有根据决策责任的不同类型明确不同决策责任的适用范围,才能破解“多责任混乱”的难题。通过将决策责任划分为政治责任、行政责任、法律责任与道德责任,可以进一步明确决策责任的归属与适用范围,进而明确决策责任追究的形式与手段,为构建科学的决策责任终身追究与责任倒查机制奠定良好的基础。

四、优化重构:构建科学的决策终身追究与责任倒查机制

推进当代中国决策问责的整体优化,应当在认识到决策责任主体多元与决策责任类型多样的基础上,通过对决策责任的科学划分,实现对决策责任认定与追究的制度重构。推进决策问责科学化、民主化、法治化,则应当进一步推进构建决策责任终身追究制度与责任倒查机制,从而在时间与空间、静态与动态以及短期与长期的复合维度上,实现决策权力与决策责任的辩证统一。

(一)明晰公共决策的责任主体

虽然在公共决策过程中参与主体多种多样,但是决策责任的承担,只能由依法享有相应行政决策权的国家行政机关及其主要负责人和相关责任人员来承担。[20]而在我国的政治生态中,除了一般性的决策由行政部门独立作出之外,重大公共决策均由党委集体研究决定,再由行政部门具体执行,而行政执行过程中也会有决策行为。委员会制的集体决策模式容易模糊个体责任,而且“重行政问责,轻政治问责”的取向也倾向于重点问责决策的执行者而非真正的决策者,导致重大公共决策面临责任不清、问责乏力的困境。为此,需要打破简单依据“权责匹配”原则确定责任主体的思路,借鉴实践中“决策留痕”的做法,通过将权力清单与责任清单结合起来,明确重大决策的集体与个人决策权边界、逐步实现决策过程的透明化和公开化,以规范化和制度化的方式确定不同决策类型的相关主体,根据责任主体在决策过程中的实际作用分解并落实决策责任。

(二)明确公共决策的责任类型

决策责任类型认定问题本质上是一个责任评估问题,而目前责任评估主要侧重于对行政执行及其效果的评估、对决策的评估却重视不够,以至于无法及时追究决策失误所带来的责任问题。从程序上讲,问责的环节与绩效评估的环节大致趋同,绩效评估和问责呈现出彼此推进的互动态势。绩效评估构成政府履行责任的激励和约束机制,为政府问责制提供了共享平台,是我国现行政治体制下完善政府决策问责制的重要途径。“通过绩效评估可以实现对政府失责行为的发现、判断以及追究,推动问责制走向程序化和制度化,并以评估工具的创新不断探索问责的有效切入点。”[21]由此,可以在决策问责中引入绩效评估的理念和方法,重视决策责任履行过程中的实践效果,通过科学的评估指标设计消除绩效本身对于决策责任评估的负作用,根据决策责任评估的结果实现决策责任类型的合理认定。

(三)厘清集体与个人决策责任的界限

在区分集体决策责任与个人决策责任的过程中,特别要着力处理好民主集中制与首长负责制的关系。借助民主行政的公平与效率逻辑,如何厘清集体决策责任与个人决策责任的界限,实质上就是区分效率型决策与公平型决策的关系:一是侧重公平型的决策,适用于民主集中制的决策模式,为此应当在民主讨论的基础上,以多元参与共治的理念实现集体决策。对于该领域的决策失误,其领导责任应由部门首长承担,参与决策的人员应共同连带承担决策的主体责任,而同级和上级纪委则应承担相关的监督责任。二是侧重效率型的决策,则适用于首长负责制的决策模式,为此应当保障首长在决策过程中的权威,以保证行政效率的总体提升。对于该领域的决策失误,其领导责任应由最终作出决策的首长个人承担,参与决策的人员虽然应共同连带承担主体责任但最终还是落在首长身上,而同级和上级纪委的监督责任也是相对有限的。

(四)建立决策责任的终身追究制度

在决策问责的制度设计中,为了实现有效的责任追究,有必要拓展追责时效,建立重大决策终身责任追究制度。从刑法学的视角来看,决策终身责任追究制度侧重于对决策失误的防范,是“一般预防理念”的体现。一般预防强调决策责任追究的目的是监督决策者自我约束并用好决策权、减少甚至避免重大决策失误的发生。基于这样的理念,决策问责制度体系中的决策终身责任追究制度构建,需要重点解决以下问题:一是决策责任终身制的适用范围。由于行政决策尤其是重大决策具有全局性、长远性、根本性,可以考虑采用“概括+列举+兜底”的复合式表述方式进行界定;二是决策责任终身制的归责原则。需要建立决策责任分类追究制度,不仅要从决策失误的后果而且要根据决策行为的性质来综合判断;三是决策责任终身制的问责机制。要从机制上对终身决策责任加以落实,通过流程上的优化和再造实现决策问责机制的改进。

(五)健全决策责任的责任倒查机制

在决策问责的制度设计中,决策终身责任追究制度的有效落实需要相应的责任倒查机制作为保障。从刑法学的视角来看,决策责任倒查机制侧重于对决策失误的惩戒,是“特殊预防理念”的体现。特殊预防理念强调决策责任追究是对失责的惩戒,旨在透过对决策责任主体的惩罚以减少其再犯的可能性。基于这样的理念,决策问责制度体系中的决策责任倒查机制设计,需要重点考虑以下问题:一是决策责任倒查的前提。要明确决策责任倒查机制适用的基本条件,可根据决策过程的不同环节对倒查机制启用的条件进行细分;二是决策责任倒查的内容。要从决策责任的承担者、决策职责的履行、决策所造成的损害、主体与结果之间的关联等方面,区分决策责任倒查机制的构成要素;三是决策责任倒查的方式。追责方式因决策责任类型的时效性不同而异,对政治责任、道德责任、行政责任和法律责任的追责方式应该分类考量,并分别设计相应的倒查机制。

* 本文为国家社会科学基金项目“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究”(15CZZ028)的研究成果。

[0] 参见余凌云:《对我国行政问责制度之省思》,《法商研究》,2013年第3期。

[1] 参见高志宏:《论我国行政问责制的基本构成——兼评〈关于实行党政领导干部问责制的暂行规定〉》,《时代法学》,2010年第6期。

[2] 张贤明:《当代中国问责制度建设及实践的问题与对策》,《政治学研究》,2012年第1期。

[3] 谷志军:《政府决策问责:理论与现实》,第64页,浙江大学出版社,2016年版。

[4] 宋涛:《中国官员问责发展实证研究》,《中国行政管理》,2008年第1期。

[5] Melvin J. Dubnick & H. George Frederickson, “Accountable Agents: Federal Performance Measurement and Third-Party Government”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.20, No.s1, 2010.

[6] 谷志军:《中国决策问责的现状与困境——基于2003—2012年问责案例的分析》,《学习与探索》,2015年第7期。

[7] 刘召:《重大公共决策责任追究中的“多只手难题”》,《学习时报》,2014年11月24日。

[8] See Barbara S. Romzek & Melvin J. Dubnick, “Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy”, Public Administration Review, Vol.47, No.3, 1987.

[9] 参见韩春晖:《行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》,《中国法学》,2015年第6期。

[10] See Jonathan GS Koppell, “Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of ‘Multiple Accountabilities Disorder’”, Public Administration Review, Vol.65, No.1, 2005.

[11] 周光辉:《当代中国决策体制的形成与变革》,《中国社会科学》,2011年第3期。

[12] 胡伟: 《政府过程》,第100页,浙江人民出版社,1998年版。

[13] 蔡定剑:《公众参与及其在中国的发展》,《团结》,2009年第4期。

[14] 陈水生:《中国公共政策模式的变迁》,《社会科学》,2012年第8期。

[15] 谷志军:《政府决策问责:理论与现实》,第72页。

[16] 参见谷志军:《重大行政决策责任追究的适用范围》,《理论视野》,2016年第4期。

[17] 景跃进、陈明明、肖滨:《当代中国政府与政治》,导论,中国人民大学出版社,2016年版。

[18] 余军、朱新力:《法律责任概念的形式构造》,《法学研究》,2010年第4期。

[19] 韩春晖:《行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》,《中国法学》,2015年第6期。

[20] 参见周叶中:《论重大行政决策问责机制的构建》,《广东社会科学》,2015年第2期。

[21] 王柳、陈国权:《论政府问责制与绩效评估的互动》,《国家行政学院学报》,2007年第6期

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