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人民网:加强和改进党对人大工作的领导方式
执笔:孙丽、蔡春红,修改补充:周天勇
作者:      时间:2008-07-01   来源:人民网-理论频道
       在当代中国,这种最有效的机制和体制就是人民代表大会的根本政治制度。因此,党的领导应该是通过人大及其常委会来实现。如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,规范党委与人大的关系,是加强和改进党对人大工作领导方式的核心问题。

  中国共产党是我国社会主义建设的领导核心,其重要的领导方式就是通过发布党内文件,要求各级党政机关贯彻党的会议决议、决定和指示。我们要在各项事业中坚持党的领导,这是毫无疑义的。但怎么坚持党的领导、党如何在新形势下改善和加强领导,确是需要认真加以研究的。党的十六大报告明确指出要用党内民主来带动人民民主。这就要求,必须改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度,扩大党内民主,以进一步推动人民民主。党的十六大报告还明确提出:要规范党委与人大的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能。

  在和平建设时期,党作为执政党,需要进一步解决实现执政的机制和体制问题。在当代中国,这种最有效的机制和体制就是人民代表大会的根本政治制度。因此,党的领导应该是通过人大及其常委会来实现。如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,规范党委与人大的关系,是加强和改进党对人大工作领导方式的核心问题。

  (一)理顺党中央及地方党委和人大的决策体制

  党对人民代表大会的领导,要通过科学和依法的方式来体现。

  一是在各级人大中坚持实行党组制。全国人大委员长和地方人大主任,为人大党组书记。党组接受同级党委的领导。目前有种思路就是在人大中建立中国共产党党团制。经过仔细研究后,我们认为不同的党派,往往有代表不同阶层和代表集团利益之嫌,而中国共产党以及它领导下的人大是代表全国各选区人民利益的,也就是代表最广大人民利益的,而不是代表党派利益的;各党派的意见,我们有人民政协和政治协商制度,主要在政协中加以表达、讨论和协商。因此,在各级人大组织中,中国共产党以党组的形式领导人大的工作,不宜建立各党的党团组织。

  二是理顺党委决策与人大及其常委会决定之间的关系,完善权力运作机制。党委和人大及其常委会的性质、职能、组织方式和工作方式不同。目前,应当充分尊重人大的地位,发挥人大的作用,尤其是在对重大问题进行决策并作出决定方面的作用,既是维护宪法和法律权威的必然要求,是增强共产党执政的政治合法性的需要,也是加强党的执政能力建设的应有之义。因此,一方面,人大及其常委会行使重大事项决定权必须置于同级党委的领导之下,作出的决定、决议必须充分体现同级党委的意图和决策。另一方面,党委不能替代人大及其常委会行使决定权。凡是党委作出的决策属于人大及其常委会职权范围内的,都应由党委向人大及其常委会提出建议,或者依法通过“一府两院”向人大及其常委会提出议案或报告,由人大或其常委会依法经过审议和表决,作出决定或决议,再由“一府两院”去执行。

  三是完善党委重大决策与地方立法机制。党委要树立法治意识,增强法治观念,善于运用法制来协调解决现实中的种种利益关系。因此,党委要加强对立法工作的领导,及时向人大及其常委会提出立法建议和立法工作意见,认真研究五年立法规划、立法计划、法律法规等草案,提出指导性意见,并积极协调解决立法工作中遇到的实际困难和重大问题。要切实支持人大及其常委会依法行使立法权,不断提高立法质量和效率。党委有关改革发展稳定的重大决策,应尽可能地减少以党委政策文件或党委与政府联合发文的形式,因为党(委)不能直接对政府及其部门、社会组织和个人下命令,而只能要求各级党组织和党员遵照执行。应重视把改革发展决策与立法决策有机结合起来,使党委的决策,经过人大及其常委会的立法程序,上升为地方性法规,并由辖区内的各级国家机关去认真贯彻执行。

  四是完善党管干部与人大及其常委会依法选举任免的机制。党管干部是党的重要组织原则,党委向国家权力机关以及“一府两院”推荐重要干部,是实现执政党的领导的主要方式之一。人大及其常委会选举和任免干部是宪法法律所赋予的职权。在实践中要重视把这二者更好地统一起来,党委要根据《党政领导干部选拔任用工作条件》,完善和细化推荐程序,要认真听取并尊重人大及其常委会的意见。

  (二)完善重大决策公开制度

  人大是人民群众反映自己意见和表达自己意志的环节,其重要的方面是信息的透明和公开。因此,人大工作要在党的领导下,其制度、程度等各方面要公开化。决策公开,就是指除依法应当保密的外,对决策事项、决策依据和决策结果予以公开。决策事项公开,是指凡需要行政机关作出选择或者决定的事务,都应当向社会公开。决策依据公开,是指行政决策的规定,包括有关决策权限、决策程序等的规定都要公开,未经公开的,不得作为行政决策的依据。决策结果公开,是指行政决策行为的最终选择和决定要公开。

  把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为决策公开的重点内容,围绕行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项,除涉及国家秘密和依法应受保护的商业秘密、个人隐私之外,都要如实公开。按照规定的制度和程序,对应该公开的事项,采用方便、快捷的方式及时公开,不断拓展政务公开的内容。

  重大决策公示制主要采取定期公示和专题公示两种方式,全国各级党政组织通过政务公开栏、党务公开栏、政府公报、公开办事指南、村务公开栏以及党的代表大会等渠道,把重要人事任免、重大案件、重大活动、重点工程和项目以及人民群众普遍关心的热点难点问题等决策的制定、实施和执行结果向群众公示。

  (三)完善重大决策听取意见机制

  中国共产党中央和各地党委在领导人大工作时,应当建立健全决策听证制度。在重大项目决策制定之前或实施之后,就决策目的、决策方案或决策效果听取相关人员的意见。决策听证要采取专家听证和利益相关者听证等多种形式,并建立和完善社会公示制度。将涉及经济社会发展,涉及重大利益格局调整,涉及城市整体规划和建设等方面的重大问题,通过媒体向全社会公布,动员社会各界参与研究讨论,其成果可以在媒体上刊登。对有参考价值的意见和建议,政府在决策时要予以充分吸收。

  (执笔:孙丽、蔡春红,修改补充:周天勇)

  【参考文献】

  1. 刘政、程湘清:《人民代表大会制度的理论和实践》,中国民主法制出版社,2003年版。

  2. 胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》,载全国人大常委会办公厅编:《纪念全国人民代表大会成立五十周年文集》,中国民主法制出版社,2004年版。

  3. 吴邦国:《在社会主义民主法制建设座谈会上的讲话》,载全国人大常委会办公厅编:《纪念全国人民代表大会成立五十周年文集》,中国民主法制出版社,2004年版。

  4. 本书编写组编:《充分发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设――中共中央转发〈若干意见〉学习辅导》,中国民主法制出版社,2005年版。

  5. 吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》,载全国人大常委会办公厅秘书一局编:《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》,中国民主法制出版社,2006年版。

  6. 焦志军:《人大的代表制度和代表工作》,载刘政、程湘清等编:《人民代表大会制度讲话》(修订本),中国民主法制出版社,1995年版。

  7. 蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社,1998年版。

  8. 李秋生:《中国全国人民代表大会――具有中国特色的代议机构》,载王晓民主编:《议会制度及立法理论与实践纵横》,华夏出版社,2002年版。

  9. 白锐:《浅议代议民主制的理论与实践》,载《中共宁波市委党校学报》2003年第5期。

  10. 田穗生等:《中外代议制度比较》,商务印书馆,2000年版。

  11. 张少建:《关于代表与选民联系方式的探索》,载《中国人大》2005年第1期。

  12. 海南省人大常委会秘书长翟培基的发言,见《架设人大代表与群众联系的新桥梁――海南人大网站网民座谈会发言摘要》,载《海南人大》2004年第8期。

  13. 花一华、郭光辉:《上海设立“人大网议日”》,载《北京日报》2005年3月26日。

  14. 周松玉:《温州市人大代表深入选区设点公开征求意见》,载《浙江人大信息》2004年第9期。

  15. 李跃祥、赵树义:《周晓光打广告的前前后后》,载《人民代表报》2004年3月6日,第3版。

  16. 万其刚、蔡春红、苏东:《全国人民代表大会会议制度研究》,载《当代法学》2004年第5期,转载于中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》2005年第2期。

  17. 周恩来:《专政要继续,民主要扩大》,《周恩来选集》下卷,人民出版社,1984年版,第208页。

  18. 程湘清:《论坚持和完善人民代表大会制度》,载《求是》2004年第18期。

  19. 秦晓:《完善各级人大代表与选民、选举单位沟通渠道的思考》,载《人大研究》2003年第2期。

  20. 周小梅:《关于人大代表制度的反思与重构》,载《人大研究》2003年第2期。

  21. 汪淑娟:《人大代表的角色归属》,载《人大研究》2003年第2期。

  22. 徐小凤:《论如何确保人大代表切实地代表和维护人民的利益》,载《人大研究》2003年第2期。

  23. 王雪丽:《关于加强人大代表会外活动的几个问题》,载《人大研究》2004年第1期。

  24. 罗英:《人大代表谈“代表辞职制”》,载《中国人大》2004年第22期。

  25. 李梁:《人大改革“规范”代表》,载《南方周末》2005年6月23日,第A4版。26. 马昌博、刘宇翔:《执政党将靠制度获取底层声音》,载《南方周末》2006年10月12日,第A6版。             

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