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乌兰夫:认真做好民族立法工作
作者:      时间:2013-07-24   来源:胡耀邦史料信息网
 

( 一九八 0 年九月十五日 )

  (这是乌兰夫同志在第五届全国人民代表大会民族委员会第二次会议上的讲话。)

  自从在五届全国人大二次会议上重新设立民族委员会以来,整整一年了。在过去的一年里,我们国家除弊兴利,取得了有目共睹的成就。我们高兴地看到,在过去的一年里,民族工作的进展是迅速而巨大的。全国各民族人民在同心同德为社会主义现代化事业而奋斗的新时期中,迎来了民族工作的新阶段。

  今年四月,中央下达了《关于转发 < 西藏工作座谈会纪要 ) 的通知》,七月,中央又下达了《中央书记处会议讨论新疆工作问题的纪要》。这两个文件,是中央在民族问题上的重要决策。发展了我党用以解决中国民族问题的基本政策——民族区域自治政策。这两个文件的基本精神,适用于全国各民族自治地方。我们已经看到,第一个文件的要点公布以后,在全国各民族人民中引起了热烈的反响,获得了真诚的拥护。可以断言,第二个文件按规定传达下去以后,必将引起同样热烈的反响,获得同样真诚的拥护。

  当前我们的一个重要任务是:加强民族立法工作。我们所要做的民族立法工作,是保障少数民族的平等权利和自治权利的立法工作,是加强民族团结、巩固祖国统一和促进民族繁荣的立法工作,是社会主义法制建设的重要方面。我们所立的法,要吸收少数民族人民的合理意见,要符合少数民族的特点和需要,要体现少数民族的利益和愿望,因此必须组织少数民族同志参与民族立法工作。全国人大设立民族委员会,就是组织少数民族同志参与民族立法工作的一个必要的体制。参与这项工作的同志肩负着庄严的职责,希望大家畅所欲言,共商民族立法大计。

  我们国家过去也做过一些立法工作——其中包括一些民族立法工作,这些立法工作曾起过一定的作用。但是,总的看来,我国社会主义法制还是很不完备和很不健全的,在民族问题上尤其如此。

  一九四九年,在新中国成立的前夕,颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》,其中专设一章规定了民族政策。一九五一年,颁布了《中央人民政府政务院关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》。一九五二年,颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,以及《中央人民政府政务院关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》。一九五四年颁布的《中华人民共和国宪法》,在序言和总纲里规定了处理民族问题的原则,又在“国家机构”一章里专设了“民族自治地方的自治机关”一节;同时颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》,则专设一条规定了当时的全国人大民族委员会的组织和工作。上述这些有关民族问题的法规,就当时来说都是有成效的。然而,从此以后,民族立法工作就停顿下来了。由于对社会主义法制建设的忽视,我们国家在民族工作以及其他工作上都长期存在着无法可依或有法不依的现象。

  邓小平同志说过:在建国以来的二十九年中,我们连一个刑法都没有,过去反反复复搞了多少次,三十几稿,但是毕竟没有拿出来。一部刑法的经历,足以说明过去对社会主义法制建设的忽视。至于民族立法方面,从一九五五年以来,连一项专门的法律、法令都没有制定,以致在许多问题上只能以上级临时的决定和指示为准。对此,各民族自治地方的领导同志是有深切感受的。

  到了“文化大革命”期间,社会主义法制荡然无存,少数民族人民和汉族人民都经历了一场浩劫,少数民族的平等权利和自治权利是根本没有保障的。自从粉碎了“四人帮”,党和国家开始拨乱反正。党的十一届三中全会以后,国家的社会主义法制建设就逐步走上正轨了。

  回顾建国三十一年来盛衰相替的法制建设过程,应该说其中包含的教训是沉痛的。然而,现在我们面临的前景是光明的,在沉痛的教训的策励下,在光明的前景的鼓舞下,我们一定要,而且一定能加强民族立法工作,把有关民族问题的社会主义法制建设搞好。

  一 要重视民族立法工作

  我们搞民族立法工作,遇到不少障碍,这些障碍主要来自封建主义的思想残余。我们这个新社会是从旧社会脱胎而来的,不管我们自觉不自觉、乐意不乐意,它必定带着旧社会的深刻的残迹遗痕。我国有延续两三千年之久的封建社会,近代是长达一百余年的半封建半殖民地社会。我国现代的社会不是从发达的资本主义社会变革过来,而正是从那个半封建半殖民地社会变革过来的。因此,在我们现代的社会里,与其说是资本主义的思想残余多些,不如准确地说是封建主义的思想残余多些。这封建主义的思想残余,至今还是一副沉重的腐朽而顽固的精神枷锁。

  在古代的封建社会里,从来不讲民主,而且通常是轻视法治和贱视“夷狄”的,少有例外。到了近代,国民党反动派否认中国有众多的民族存在,把少数民族称为“宗族”或“生活习惯特殊之国民”。国民党反动派继承清朝政府和北洋军阀政府的反动政策,对少数民族压迫、剥削,无所不至。少数民族是根本没有平等权利和自治权利可言的。

  确认中国有众多的少数民族存在,并且确认少数民族应当享有平等权利和自治权利的是中国共产党。党领导各族人民同求解放,共谋幸福,从而赢得了各民族人民的信赖和爱戴。“文化大革命”期间,林彪、江青反革命集团对少数民族极尽歧视和压迫之能事,达到了骇人听闻的程度。他们肆意践踏少数民族的平等权利和自治权利,甚至把实行民族区域自治说成是“人为地制造分裂”。他们在民族问题上奉行的路线和政策,是封建主义和法西斯主义相结合的路线和政策。为了彻底清除他们遗留下来的恶劣影响,我们还有大量的工作要做。

  现在,我们有些同志——包括某些担负着一个部门或一个地方的领导工作的同志在内,仍不重视法制建设,仍不重视民族政策。他们不信任或不大信任少数民族的干部和群众,不尊重或不大尊重少数民族的平等权利和自治权利。他们总是害怕给民族自治地方以充足的自治权,总是认为少数民族没有管好本民族、本地方事务的能力。在他们的心目中,民族立法工作如果不是多此一举,至少也是无关紧要的。在他们的头脑里,显然还或多或少地存在着封建主义的思想残余。我们的民族立法工作至今还落在其他立法工作后面,显然和封建主义思想残余的影响有关系。今后,为了加强民族立法工作,我们必须努力排除封建主义思想残余所造成的障碍。

  我们的同志应该懂得,轻视法制建设的思想是和马克思列宁主义关于无产阶级专政和社会主义建设的原理不相容的。列宁指出:“我们的政权愈趋向稳固。民事流转愈发展,就愈需要提出加强革命法制这个坚定不移的口号。”我们的同志还应该懂得,轻视少数民族的思想是和革命者的身分不相称的。列宁认为,不承认和不坚持民族平等和语言平等的人,不是马克思主义者,甚至也不是民主主义者。

  我们的同志不要认为民族立法工作是无足轻重的。列宁指出:“保障少数民族权利的问题,只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中,通过颁布全国性的法律才能得到解决。”列宁自己就多次起草过有关民族问题的法律法令案。列宁的这些思想和行动,是我们从事民族立法工作的榜样。我们吃无法可依和有法不依的苦头已经不少了,现在应该在民族立法工作上切切实实地下些功夫了。

  我国是个多民族的国家,有五十五个少数民族,少数民族人口约有五千六百万。全国已建立五个自治区,二十九个自治州,七十五个自治县 ( 自治旗 ) 。各民族自治地方的面积,占全国总面积约百分之六十。少数民族地区的资源,包括地上的资源和地下的资源,都极为丰富。我国的陆地边防线,长达二万一千公里,大部分是在少数民族地区。民族关系如何,历来是我国政局是否稳定,边防是否巩固和建设事业是否顺利发展的重要因素。不用社会主义法制来保障少数民族的平等权利和自治权利,就不利于国家的安定团结和繁荣富强。反之,如果少数民族的平等权利和自治权利得到了社会主义法制的充分保障,民族团结就一定能加强,少数民族建设社会主义的积极性和创造性就一定能充分调动起来,从而也就一定能促进国家的安定团结和繁荣富强。因此,对我们这个正在为社会主义现代化事业而奋斗的国家来说,加强民族立法工作,在民族问题上确立完备而健全的社会主义法制,不仅是当务之急,而且是久安之计。

  二 民族立法工作要坚持实事求是

  鉴于过去在民族工作中盛行一种“一刀切”的做法,恶习蔓延、弊端丛生,我们现在应该强调指出:为了做好民族立法工作,必须坚持党历来倡导的实事求是的态度。中共中央在《关于转发 < 西藏工作座谈会纪要 > 的通知》中,首先就指出:“要注意了解、研究西藏的实际情况,根据那里的自然条件、民族特点、经济结构、各族人民的思想觉悟和生活状况,制定有关工作的方针、任务和政策,实行具体指导。”这里讲的是,在制定方针、任务和政策的时候,要实事求是,我们在制定受国家强制力保证执行的法规的时候,更要实事求是。

  我国的少数民族族种多,地域辽阔,历史悠久,特点纷繁,一个民族的特点在不同的地区和不同的时期,又会显示出不同程度的差别。总的看来,中华各民族的特点是千姿百态的。我们在制定适用于各少数民族的法规的时候,必须掌握各少数民族和汉族不同的特点,不能和适用于汉族的法规一刀切。各个民族自治地方在制定自治条例、单行条例和其他法规的时候,都必须掌握本民族自治地方的特点,既不能和汉族地方适用的法规一刀切,也不能和其他民族自治地方的自治条例、单行条例和其他法规一刀切。总之,我们只能量体裁衣,无论如何不能削足适履。

  做民族工作——包括做民族立法工作在内,头脑里要多一点辩证法才好。斯大林说:“很可能每个民族解决问题都需要用特殊的方法。如果在什么地方必须辩证地提出问题,那正是在这个地方,正是在民族问题上。”我们有些同志不明白这个道理,他们习惯于按照汉族地区的模式来观察和处理少数民族地区的问题,由此就出现了一刀切这种粗率的、鲁莽的、甚至荒唐的做法。举例来说,把汉族农业区搞土地改革的法规,套用到少数民族牧业区,行不行啊 ? 不行 ! 汉族农业区大举开荒,少数民族牧业区也大举开荒,行不行啊 ? 这同样是不行的。招工,对城市人口多的民族只招吃商品粮的,对城市人口少而又少的少数民族也只招吃商品粮的,行不行啊 ? 高考,对一切民族的考生都用同样的命题和录取标准,行不行啊 ? 对一般中学的毕业生考“之乎者也矣焉哉”,对民族中学的毕业生也考“之乎者也矣焉哉”,行不行啊 ? 定员定额和开支标准,在地窄人稠、经济较发达、交通较便利的地区用某类指标,在地广人稀、经济不发达、交通不便利的少数民族地区也用同类指标,行不行啊 ? 这些都是不行的,都叫一刀切,可惜以前都实行过,有些至今还实行着。列宁在世时,苏联也有类似的情况,受到了列宁的批评。列宁说:“如果我们简单地按照死板格式来为俄国各地抄录法令,如果乌克兰和顿河区的布尔什维克共产党员、苏维埃工作人员不加分析地就把这些法令照搬到其他地区去,那就错了。我们一定会遇到不少的特殊情况,我们无论如何也不能用干篇一律的死板格式来束缚自己,无论如何也不能一成不变地认为我们的经验,俄国中部的经验,可以完全照搬到一切边区。”

  所谓民族特点,用辩证法的术语来讲,就是民族的个性。民族的共性存在于民族的个性之中,没有民族的个性就没有民族的共性。如果我们拒绝研究一个个地区的民族问题的个性,我们就不能掌握整个民族问题的共性,这样,我们就既不能制定好适用于某个少数民族或某个民族自治地方的法规,也不能制定好适用于各少数民族或各民族自治地方的法规。因此,我们决不可低估少数民族地区政治、经济、文化各方面的特点在民族立法工作中的意义。

  有的同志可能认为,要集中统一,就得一刀切。这是片面的认识。其实,愈照顾特点,愈实事求是,就愈能达到真正的集中统一;反之,不照顾特点,不实事求是,就不能达到真正的集中统一。这个道理,列宁说得相当透彻,列宁指出:“由于开始向建立社会主义前进时所处的条件不同,这种过渡的具体条件和形式必然是而且应当是多种多样的。地方差别、经济结构的特点、生活方式、居民的素质,实现这种或那种计划的尝试。——所有这些都必定会在国家这个或那个劳动公社走向社会主义途径的特点上反映出来。这种多样性愈是丰富 ( 当然,不是标新立异 ) ,我们就愈能可靠地迅速地达到民主集中制和实现社会主义经济。”这是值得我们搞民族立法工作的同志以及所有从事民族工作的同志深思的。

  三 民族立法工作要切实保障少数民族的平等权利和自治权利

  民族立法工作的目的,是要切实保障国内所有少数民族享有真正的乎等权利和充足的自治权利。

  民族立法工作的内容,主要有三个方面:第一,关于保障聚居的少数民族享有充足的自治权利的立法;第二,关于保障散居的少数民族成分享有平等的民主权利的立法;第三,关于保障少数民族享有平等地参与管理国家事务权利的立法。

  我要着重谈一谈的,是民族立法工作的第一个方面,即关于保障聚居的少数民族享有充足的自治权利的立法问题。

  民族的自治权利,集中体现在民族自治地方自治机关的自治权上。所谓自治权,就是民族自治地方自治机关的自主权。没有充足的自治权,民族自治地方就名不副实;有了充足的自治权,民族自治地方才算是真正实行了民族区域自治。

  有关民族区域自治的法律,比较完整的只有一个《民族区域自治实施纲要》,那是一九五二年制定的,到现在已经二十八年了。当时推行民族区域自治的经验还不够丰富,因此《民族区域自治实施纲要》还不能就自治权作出具体而确切的规定。当初的若干规定——尤其是关于自治权的规定,已经不能满足现实的需要了。现在,我们国家迫切需要一个类似于《民族区域自治实施纲要》而适应当前形势的《民族区域自治法》。这个《民族区域自治法》所要规定的,主要是各民族自治地方的共性问题。全国人大民族委员会在今后一个时期内的中心工作,就是草拟《民族区域自治法》。在其尚未颁行的时候,各民族自治地方可以先制定自治条例和单行条例,自治条例和单行条例所要规定的,主要是各民族自治地方的个性问题。

  制定自治条例和单行条例是一项自治权,这项自治权早在二十六年前就载入宪法了。但是到现在为止,完成了立法程序的自治条例一个也没有,单行条例也寥寥无几,民族自治地方成立以后,自治机关遵照什么法规来行使职权呢 ? 如果只是遵照全国通行的法规,就照顾不到民族特点和地区特点了,就体现不出民族的自治权,显示不出自治的优越性了。任何一个民族自治地方都有自己的个性问题,这些个性问题不是单凭全国通行的法规所能解决的,而是要由民族自治地方另立法规去解决的。

  现在,内蒙古自治区和延边朝鲜族自治州开立法之先河,起草了各自的自治条例和单行条例。这四个条例尽管只是草稿,不免有这样那样的缺点,毕竟是个良好的开端。希望这两个民族自治地方继续把制定自治条例和单行条例的工作抓紧抓好,其他所有民族自治地方也应该及时制定自治条例和单行条例,再不要观望和迟疑了。你那个民族自治地方的自治条例和单行条例,只有你去制定才合适,上级固然是要帮助的,但是上级不能包办。宪法给了你这个权利,让你制定自己的自治条例和单行条例,你动手制定好了。请上级审查通过,这不是名正言顺的吗 ? 那么,你还观望什么、迟疑什么呢 ?

  自治权的行使离不开民族化,可以说民族化是行使自治权的必要条件。因此,在具体讨论自治权之前,需要先说一说民族化。民族化有几个方面,而主要是干部的民族化。

  干部的民族化也涉及许多方面,而首先是自治机关干部的民族化。自治机关的组织和工作,应当以实行区域自治的民族的人员为主。这就是说,自治机关的主要领导职务,必须由实行区域自治的民族的人员担任;在自治机关的组成人员中,实行区域自治的民族的人员必须占有和当地主体民族的地位相称的比例;在自治机关的实际工作中,实行区域自治的民族的干部必须有职有权。各民族自治地方的民族组成情况互有差异,我们不可能也不应当给所有自治机关规定一个统一的民族干部比例,但是在任何情况下,以实行区域自治的民族人员为主必须体现出来。

  各民族自治地方的自治机关,就干部民族化的情况来说,现在大致有三类。第一类,少数民族干部有职有权,能够当家作主,而且少数民族干部和汉族干部的关系是比较融洽的。这是做得奸的一类。第二类,少数民族干部有职少权。这样的状况,差不多全是由汉族干部包办代替造成的。你搞包办代替,人家有职少权甚至有职无权,自治就体现不出来,而且一刀切这种错误做法多半来自包办代替。斯大林说过:“自治应该使你们学会用自己的脚走路,——实行自治的目的就在这里。”现在,有的少数民族同志说:自治二三十年了,我们到现在还不能走路。话说得比较委婉,其实这是对包办代替的批评。还有第三类,少数民族下部少职少权。这类地区有的少数民族同志说:我们少数民族干部都姓“副”。就是说,他们担任的都是副职,不是正职,或者正职太少了。这也是一个中肯的批评意见。

  经过几十年革命和建设的实践,在党的培育下,已经成长出大批有觉悟、有才干的少数民族干部。他们是党和国家的宝贵财富,他们能够把自治机关的工作担子挑起来 ? 应该让他们去挑起来,不要前怕狼、后怕虎。因此,凡是干部民族化还没有搞好的民族自治地方,都要采取积极的措施,把干部民族化搞好。

  需要实行干部民族化的单位,不止自治机关。民族自治地方的其他机关和团体,凡是需要体现自治权的,也都应当实行干部民族化。

  民族化还包括民族语言文字和民族形式在内,那也是必须采用和发展的。尤其是民族语言文字,要得到充分的应用和顺利的发展不是轻而易举的,这个问题至今还比较突出。

  对于民族化的各个方面,都应该在法律上作出恰当的规定,这是毫无疑义的。

  民族自治地方按行政地位来划分,有自治区、自治州、自治县 ( 自治旗 ) 三种。行政地位不同的民族自治地方,他们的地方性问题有大有小,他们的自治权也相应的有大有小,一刀切是办不到的。但是,假使和行政地位相仿的一般地方国家机关的职权相比,那么,自治机关的职权就要大些、多些,这是没有疑问的。在一切地方性问题上,民族自治地方应该有充足的自治权才对。

  有人也许认为,生活在联邦制共和国内的民族,一定比生活在民主集中制共和国内的民族享有更多的自由。其实,这是一种偏见。恩格斯曾经根据确凿的史实,驳斥过这种偏见。列宁则指出:“真正民主集中制共和国赋予的自由比联邦制共和国要多。”我们考虑任何问题都不能离开历史背景和现实条件,在民族问题上尤其应该这样。基于不同的历史背景和现实条件,有的多民族国家适宜于实行联邦制,也有的多民族国家则适宜于实行民主集中制。我国各民族宜合不宜分,这是我国各民族所处的历史背景和现实条件决定的,反映了我国各民族的利益和愿望。周恩来同志在《关于我国民族政策的几个问题》一文中,已经透彻地说明了这个问题。我国的民族区域自治制度,能够赋予各民族自治地方充足的自治权,能够赋予各少数民族充足的自由。在一切地方性问题上。自治区应该有充足的自治权。当然,如果自治区在重大问题上作出了错误的决定,国家是有权力加以否决和有责任帮助纠正的,这不是削减自治权,而正是保证正确地行使充足的自治权。所以,将来我国的自治区实际享有的自主权不会比联邦制共和国的成员实际享有的自主权小。况且,我们有双重的优越性,一是社会主义制度的优越性,二是民族区域自治制度的优越性。我国社会主义的民族区域自治制度将保证国内各民族既各得其所,又和衷共济,从而达到各民族的共同繁荣。

  当前,随着社会主义建设的发展,民族自治地方在经济管理方面和财政管理方面的自治权已成为突出的、亟需注意和亟待解决的问题了,这个问题,毛泽东同志早在二十四年前就提出来了,毛泽东同志说:“在少数民族地区,经济管理体制和财政体制,究竟怎样才适合,要好好研究一下。”现在我们应该解决这个问题了,而且早解决比迟解决好。

  谈到经济管理权,首先一个问题是资源管理权。这个问题如果得不到妥善的处理,会给社会主义建设带来好多麻烦,甚至可能产生相当严重的后果。

  就以草原为例来说吧。我国的草原面积约占土地总面积的百分之四十,相当于耕地面积的将近二点八倍。今后,随着畜牧业和种植业的比例无可避免的变化,草原可能成为首要的农业资源。然而,现在的草原并没有管好、用好,原因主要是草原的所有制这个根本问题还没有解决好。

  若干年来,正是由于草原所有制不明确,加上轻视畜牧业和漠视自治权的思想,淮都可以去滥垦草原,挤占牧场,草原上搞起了空前的“一大二公”。现在内蒙古的草原面临着不断沙化、退化的危机,沙化、退化的面积已约占当地草原总面积的百分之二十。草原的沙化、退化有这样那样的原因,而主要是滥垦和过牧。滥垦和过牧有这样那样的原因,而主要是草原所有制不明确。据不完全的统计,内蒙古仅在“文化大革命”期间滥垦草原即达一千四百六十四万亩。滥垦草原历来得不偿失,通常开垦一亩就要沙化三亩,结果是农牧两败俱伤,群众说这是“农业吃掉牧业,沙漠吃掉农业”。内蒙古的雨量为什么越来越少了呢 ? 华北的飞沙浮尘天气为什么越来越多了呢 ? 都和内蒙古草原的沙化有关。我们再不急起救治,就要对不起中华各民族的子孙后代了。草原所有制不明确,牧民生存和牧业发展的条件就得不到充分的保障,这样牧民保护草原的责任感和建设草原的积极性就会受到挫伤。

  牧民世世代代繁衍生息在草原上,草原是牧民的家园,是牧民的命根。有史以来,牧民为保护草原和维护草原自然生态乎衡而付出了艰辛的劳动。这对相邻的农业区自然生态平衡的维持也是一个重要的贡献。农民历来靠着在耕地上播种为生,牧民历来靠着在草原上放牧为生。农民对耕地有集体所有权,牧民对草原没有集体所有权,这显然是不合理的。牧民使用的草原,可以而且应该经立法程序确认为集体所有。对于这个问题,要在短期内作出妥善的法律规定才好。一九七八年十二月三十日中央下达的关于农业的两个文件,之一规定:对于集体所有的草场是应该加以保护的,任何单位和任何个人不得无偿调用或占有。草原所有制问题,不但内蒙古有,其他草原地区也存在。

  类似的问题还有一些,例如某些设森工局地区的林区所有制问题,某些设橡胶园地区的山地所有制问题,都要妥善解决,要让当地民族靠山能吃山,这样他们也就容易做到吃山要养山了。对于诸如此类的问题,我们的政策要从实际出发,既有利于国家富强,又有利于民族繁荣。放得不够宽的要继续放宽,搞得不够活的要继续搞活。只要符合社会主义基本原则,放宽、搞活对生产发展和民族团结只会有好处,不会有坏处。

  除了资源管理权之外,经济方面还有企业管理权也是重要的问题。民族自治地方的上级国家机关,为发展民族自治地方的经济建设事业做出了显著的成绩,这要充分肯定。但也不可否认,有些部门对民族自治地方的自治权不够尊重,总想把赚钱的企业往上收,把赔钱的企业往下放。有个部门,几乎同时向一个民族自治地方下达两项决定,一是要把几个矿收上来,二是要把另外几个矿放下去,都是同样的矿,差别在于要收上来的是赚钱的,要放下去的是赔钱的。这样一收一放,下面当然有意见。还有这样的情况:设在民族自治地方内而隶属于上级国家机关的某些企业,非但不能给民族自治地方增加财政收入、就业机会和可供调拨的物资,反而要民族自治地方增加“倒挂”之类的财政支出,这显然是不合理的。我们应当掌握这样的原则:上级国家机关需要在民族自治地方内设立企业、开发资源的时候,要听取自治机关的意见,要尊重自治机关的自治权,要在企业的隶属关系、职工来源、“骨”“肉”关系、物资管理、产品留成、利润留成和税收分配等方面作出恰当的安排,以求既有利于整个国民经济的发展,也有利于民族自治地方经济的发展。

  众所周知,少数民族自治地方地大物博,这在祖国的社会主义现代化事业中必将显示出愈来愈大的作用。少数民族地区是有长可扬,有优势能发挥的。但是,假使民族自治地方在经济上没有充足的自治权,它们的长就可能变成短,它们的优势就可能变成劣势。从长远来看,这对少数民族地区和汉族地区都是不利的。汉族地区的中心城市可以和少数民族地区广泛发展合营企业、补偿贸易、返回产品、返回利润和对口支援等经济合作关系,既保护竞争,又促进联合,这对双方都是大有利的。

  财政管理权是和经济管理权联结在一起的。民族自治地方的财政管理体制,今年已经有所改进,以后应该更求改进。

  我国的少数民族,就人口来说,百分之八十多实行了民族区域自治。还有不到百分之二十没有实行民族区域自治,其中包括十七个人口较少或居住较散的民族三百几十万人,以及居住在自己民族的自治地方之外的民族成员六百几十万人,合计一千多万人。这一千多万人有两种情况:一种是以后可以建立民族自治地方的,一种是不能构成县级以上行政单位的。对于前一种,要帮助他们尽快创造条件实行民族区域自治。至于后一种,“人民公社化”之前有民族乡,“人民公社化”以后民族乡全部撤销了。当初的民族乡也是民族区域自治的一种形式,尽管不可能而且不需要有自治区、自治州、自治县 ( 自治旗 ) 的行政地位,但也有民族化和自主权的问题。

  关于保障散居的少数民族成分享有平等的民主权利,过去有一个法规,叫做《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族乎等权利的决定》。我们要根据民族工作和这个法规实行二十八年来的经验,审查和修订这个法规,或者另行制定一个法规来取代这个法规。

  关于保障少数民族平等地参与管理国家事务的立法,这个方面的一个重要问题是全国人大民族委员会的体制问题。新的全国人大民族委员会的体制,必须和它的职能相适应。现在已经有了一个关于全国人大民族委员会的工作暂行方案,以后要继续研究。同志们可以各抒己见,以便今后在修订宪法和《全国人民代表大会组织法》的时候,对全国人大民族委员会的体制作出恰当的规定,使全国人大民族委员会能承担起新时期有关民族问题的社会主义法制建设的任务。

  四 要维护有关民族问题的社会主义法制的权威

  是法制,就要令行禁止,有法制的权威,否则,法制就丧失了它应有的信誉和效益。怎样维护社会主义法制的权威呢 ? 有三句话,叫做:“有法必依,执法必严,违法必究”。

  关于这个问题,我只谈三点:

  第一,法规本身必须有足够的明确性和严密性。我们制定的有关民族问题的法规,是非要分明,赏罚要严明。假使尽用些貌似稳妥的、富有弹性的字眼,如“适当比例”、“一定程度”等等,解释起来可大可小、可方可圆,执行起来可宽可严、可有可无,那法规还有什么用处呢 ! 凡是需要写得明确些的,就不要写含混了;凡是需要写得严密些的,就不要写粗疏了。这样,我们制定出来的有关民族问题的法规才真正能成为准则,才真正能具有不可缺少的权威。

  第二,要宣传民族立法工作的意义,宣传有关民族问题的法规的内容,宣传“有法必依,执法必严,违法必究”。宣传工作,就是民族法制教育工作。我们要在少数民族和汉族的下部和群众中广泛而深入地进行民族法制教育工作,使人人知法守法。我们搞民族立法工作,是要由国家机关以成文法规来确认民族政策的要求,并且由国家机关以强制力来保证民族政策的实施。只有做好民族立法工作,才能真正落实民族政策,否则,落实民族政策就是一句空话。这个道理,要让广大的干部和群众都知道。我们所要进行的关于民族政策的再教育,应该以民族法制为重要内容。我们在社会主义法制不完备、不健全的状态下生活得太长久了,以致许多干部的法制观念相当淡薄。今后,我们一定要做好民族法制教育工作,以维护社会主义法制的权威。

  第三,要监督国家行政机关、审判机关、检察机关、企业单位、事业单位、国家机关所有工作人员和一切公民遵守有关民族问题的法规。过去,封建专制君主以言代法。不幸的是,这种以言代法的封建痼疾至今仍在一些同志的身上时有发作。今后,我们再也不能容许以言代法的现象存在了。上级也罢,下级也罢,“条条”也罢,“块块”也罢,要一律以法为准。在各民族自治地方,不但要以全国通行的法规为准,还要以本民族自治地方制定的自治条例、单行条例和其它法规为准。违犯全国通行的法规,固然是违法行为;违犯民族自治地方制定的法规,同样是违法行为。上级的指令,如果违法,就是无效的,下级有权抵制。如果上级强使下级执行其违法的指令,下级有权控告。我们要坚持法律面前人人平等。不管是谁,凡是违法的,都要依法追究、依法处治。否则,我们的法规就如同虚设了。全国人大民族委员会的主要任务,除了立法,就是监督。按照现行的体制,全国人大民族委员会所要做的监督工作,是在全国人大和全国人大常务委员会的领导下,监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院遵守有关民族问题的法规。有些地方人大也设立了民族委员会,这些地方人大的民族委员会也有相应的监督职能。至于各级人民检察院,自然都要做好这个监督工作。此外,我们还要通过法制教育,动员各族人民都来做监督工作。这样,把周密的监督工作和完善的立法工作结合起来,有关民族问题的社会主义法制的权威就会不受损害了。

  民族工作的新阶段确实已经来到了,它将是党和国家的民族政策及时推进和全面落实的阶段,它将是少数民族享有的平等权利和自治权利得到牢靠的法律保障的阶段,它将是民族团结进一步加强和国家统一进一步巩固的阶段,从而也必将是少数民族和汉族一起在社会主义道路上实现共同繁荣的阶段。

  我们要以做好民族立法工作和其他民族工作的实际行动,迎接民族工作的新阶段。

  乌兰夫文选 (下册),中央文献出版社 ,1999 年 6 月第 1 版。

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