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秦晖:十字路口的中国土地制度改革
作者:秦晖      时间:2008-10-08   来源:南方都市报
 

   在新的思想解放形势下,即将召开的十七届三中全会可能将进一步讨论土地问题。为此,我们有必要回顾近来的土地讨论和政策变化,以探讨未来的方向。
  关于过去否定“土地私有”的理由

  有朋友说:他并不反对土地私有化,但是他认为应该有一个过程,这个过程就是土地首先集体所有,然后再到私人所有。他认为我是主张土地私有化的,因此征求我的看法。

  我对他说:其实我以往在土地问题上发表的一些看法主要是驳论,而不是立论。我觉得现在的土地问题和其他很多问题一样,仅仅说什么私有、公有是意义不大的。因为你讲公有,就有一个所谓“公”是什么的问题,同样要说私有,也有怎么私有的问题。

  以前的主流意见否定土地私有制,我觉得其理由都是不能成立的。说什么土地私有会导致土地兼并、导致社会危机,甚至说会导致农民战争。这应该说是个极大的认识误区。这个误区和我们长期以来的“历史”宣传有关。过去反复地讲,中国历史上周期性的社会危机就是因为土地私有引起土地兼并,引起地主和农民的冲突,然后导致农民战争,王朝灭亡。按照某些人的说法,农民战争以后土地就比较平均,然后出现盛世,然后又由于自由买卖,土地又集中起来,然后又来一次循环……这个说法似乎远不止在历史学中流行,现在几乎各方面的人都沿袭这个说法。

  但这其实是个极大的误解。我已经写过不少研究著述,指出我国传统时代土地并不像传说的那么集中;租佃制也不像所说的那么发达;因租佃制导致的收入不均程度更有限,远非当时社会不公、社会危机的主因;当时如果说有“土地兼并”,其动力主要也不是什么“土地私有,自由买卖”,而是政治性特权;所谓土地在一个王朝中由初期到末期越来越集中、在两千年“封建社会”中由前期到后期也越来越集中的两个“趋势”并不存在;历史上的“民变”与“佃变”是性质完全不同的两种现象,“民变”并非“佃变”的升级与扩大,导致王朝倾覆的大规模“民变”起因除了天灾就是“官逼民反”,与租佃制并无多少联系,其诉求也与佃农基本无关;把20世纪上半叶的那场革命解释为土改者与反土改者的斗争难以成立;甚至广而古今中外,在没有专制“圈地”的情况下初始平均的小农社会仅由于“土地私有自由买卖”的经济过程变成“两极分化”尖锐对立的危机社会,这种例子还从未有过。

  还有人说土地不能归农民私有,是因为土地是农民的最后保障,说从社会保障的角度讲不能让它私有,我觉得这也是极荒唐的,道理我已经多次讲过。

  但是你要说,我就是主张土地私有,这个也很难说。讨论这个问题时张晓山讲过一句话,我觉得是对的。他说,有人之所以主张把地权交给农民,是为了遏制“圈地运动”,因为土地不是农民的,有权势者不用向农民买,通过“征”的方式想抢走就抢走了。可是现在的问题是,在目前这种体制下,我们就把土地宣布为农民的私产又能怎么样?他说我们现在没有承认土地私有权,但是我们承认城市住房的私有权,人们是有房产证的,但是政府要“征”那不还是照样征吗?也没有说因为它是私有的就只能自由购买了。

  而且从法律来讲,的确也没有哪个国家在涉及到重大公共利益的情况下允许对土地完全采取自由交易的做法。即使在西方民主国家,如果由于重大公共利益需要用地,国家会跟你协商,但最终协商不成功的话也不会允许你任意漫天要价的。也就是说,从逻辑上讲,国家都有一个我们称为“征地权”,或者更法律化一点,“最终定价权”。如果你漫天要价,基于公共利益,国家可以有最终定价权,讲得简单一点就是可以“征”。既然发达国家也有这样的规则,而我们国家事实上对已经私有的住房也是要征就征的。那么,土地私有权是不是能够真正起到为农民保住土地的作用,恐怕也值得讨论。因此地权问题并不仅仅是经济问题,目前来讲,我觉得如果离开政治、法律体制的改革,任何“所有制”方案都很难真正解决这个问题。

  征地中的“公共利益”问题

  这里我要讲,重庆的钉子户事件之后,包括江平先生在内不少人都指出,为公共利益征地,其实在宪政国家、私有制国家都有其例,而且举出新伦敦案例等。我觉得这没错,但是有一点,在认定公共利益方面,这些国家和我们有很大的不一样。所以真正的问题不在于是否可以为公共利益而征地,而在于公共利益到底怎么认定。以及基于公共利益的条件下,限制产权自由的具体程序是什么。这是我们跟这些国家最大的不同。

  在许多西方国家,虽然承认土地私有制,但是公共利益对土地产权的干预和限制,一般来讲都比其他形式的财产要大。这在经济上其实是基于土地财产的一个独特属性,就是它有区位的垄断性。也就是说,其他财产可以有替代,因而就有竞争,比如说我要买房子,你不卖我可以买别人的。但区位往往就没有这个可能,有些地方是独一无二的。我记得好像是弗里德曼还是谁曾经讲过一句话,他说私有产权通常情况下都不应受到限制。但是有一种情况是例外,比如说一个沙漠之国,如果它有唯一的一眼泉水,假如泉水所在的这块地是私有的,那么,这个私有显然就不能是自由的。因为泉水是唯一的,他就可以漫天要价。那的确是比较麻烦。

  这个问题在农业时代不突出,因为对于农地来讲,它最主要的功能就是生产粮食,生产粮食的土地,可替代性就大得多,很多地方都可以种粮食。而且就生产粮食这个功能来讲,差别很大的土地也能互相替代:你以为你这土地特别肥沃就奇货可居?你这一亩能产两千,我就到别处买四亩亩产五百的,不就替代了?但是,土地进入非农利用的时候,尤其是进入到工程用地的时候,土地主要的价值因素就不是肥沃、生产率等,而是其独特的区位,而这些区位往往又不可替代。这个情况下占有土地的人如果任意要价,那的确会导致重大公共利益受损。

  有人说,既然这样,我们就要在公共利益方面有具体的限定,比如在产权法中应该列举什么叫做公共利益,比如说盖政府大楼叫公共利益,如果盖商品房就不叫公共利益……但是老实说,我觉得这种列举没有多少意义。因为什么叫“公共利益”,并不是一个可以“客观”列举的范畴。“公共利益”老实说很大程度是“公共”主观认定的。比如前面提到的新伦敦案例就是这样,就是一个营利性企业要用这块地,但是新伦敦的市民都认为应该让这个企业进来,因为,新伦敦原来是美国的一个潜艇基地,它原来的产业链条主要是为这个基地服务的,但冷战结束后基地取消了,造成一个很严重的问题,就是当地很多人无法就业。因此,当地人普遍认为应该招商引资来改善就业,那么这个招商引资就不仅仅是一个商业性行为了,政府要用这块地来安置这个企业,显然也不仅仅是对企业有利的事情。因此,在这种情况下,一个营利性的企业用地,你都不能说仅仅是商业行为,无需公共干预。相反,如果是盖一座政府大楼,是不是就一定是公共利益呢?也很难说。现在政府盖豪华大楼,老百姓对这种行为的利益认同往往还不如对盖商品房的认同。你怎么能断言这一定就是公共利益呢?所以我觉得界定“公共利益”的唯一办法其实就是民主。如果没有这样一种机制,你就无法界定清楚公共利益。你要“客观”地划定什么叫公共利益,通过划定一二三四来列举,我觉得那是根本不可能的。

  当然,即便因公共利益也不能随便拿个人做牺牲,因此在民主法治国家解决这些问题,一般是四步:

  第一步,确定这用地是不是公共利益。比如我们要征地盖一所公立医院,就要举行广泛的听证,在议会中讨论,这个过程往往持续很长时间,从这个角度讲,民主的确是不太有效率。我对此深有感触,我在哈佛的时候,住的地方附近有一个“装配线广场”(AssemblySquare),原来是通用公司在当地设的一个大型汽车总装线,后来美国制造业衰退,这个地方早在二十几年前就已经停产了,停产后这块地就空着。就为了这块地怎么利用,一直讨论了十几年,到我走的时候都没有讨论出个结果来。有人认为应该盖廉租房,有人认为应该建商业中心,还有人认为它就在米斯提克河边,基于生态的考虑,就应该让它空在那里……没有讨论出结果。要说是太没效率了。但是有一点,一旦这个讨论有了结果,那就大家确定这是公共利益了。哪怕就是引进一个营利性企业,也是公共利益。否则哪怕是政府办公楼也不是。

  第二步,就是自由交易尝试。即使是公共利益,也没有理由说就是要侵犯个人的所有权、强制个人做出“牺牲”。先要跟你做交易,看能否达成购地意愿。如果这个价格双方都认为合理,那当然就解决了问题。如果谈不拢怎么办?比如出现个钉子户,他漫天要价,而且这个价格显然不合理,怎么办?

  第三步,请个中介的评估机构给出一个价格,既不是政府,也不是钉子户本身,是中立的第三方,他出来评估这块土地到底值多少钱,不能漫天要价。第三步做出后,这个价格双方都接受,就成交。如果双方仍不能接受,当然假定是钉子户不能接受,钉子户认为他的房子还值更多的钱,那怎么办?

  第四步,还要讨论所谓的替代方案选择,就是考虑不用他这块地怎样,可不可以换个地方?替代方案选择又要经过讨论。如果结果是替代方案不可行,或者代价太大有损公益,原来方案还是要执行。到了这一步,公权力就可以行使最终定价权了。这是最后一步。这种情况下钉子户还要漫天要价,别说政府,公众和舆论也不会同情他。通常也就不会有什么钉子户了。但前面这些个程序在我们的体制下几乎都是缺位的,这就产生了很多问题。仅仅在产权法上“客观”界定,能起什么作用呢?中国能制订一个在任何情况下都不允许征地的法律吗?世界上没有这种法律,中国就算承认私有制,也不可能把私有制搞到这种地步。但只要允许征地权,就有一个权力怎么行使、公益由谁认定的问题。这个问题已经不是单纯的“产权”问题了。

  “集体化”与“被集体化”的区别更重要

  所以土地问题并不能简单的一个“私有”就能了结。但是要说“集体所有”那就更麻烦。我始终认为,所谓“集体”和“私有”的对立很可能是个假问题。如果要说真的有对立,我觉得“集体化”和“被集体化”倒是非常严重的对立,而且是根本性的对立。“集体化”和“被集体化”的区别远远大于所谓集体和私有的区别。什么叫“集体”?我自己干叫“单干”,大家一起干叫“集体”,其实,绝大部分情况下这两种情况完全可以并行不悖,萝卜白菜,各有所爱,根本构不成对立。只要大家愿意集体一起干,在哪一个“私有制国家”会阻碍这种做法呢?就是在美国,大家真想要集体干活也没有人说不行的。我讲过,当年美国是个全球社会主义者都很喜欢的地方,多少空想社会主义者都是跑到美国去做实验的,如欧文、卡贝等。从来没人禁止他们。如果最后搞不下去了,那是他们自己后来不能合作,自己散伙了,没有别人不让你搞的问题。

  但是,如果这个集体不是你想搞,而是别人把你关进去,那和“集体主义”是最没关系的。我举个极端的例子,奥斯维辛算不算“集体”?奥斯维辛的苦力显然不是“单干户”,他们在一起干活,但你能说它是个“集体企业”吗?如果这一大堆囚犯算“集体”的话,那么把他们关在一起需要不需要什么“集体主义”呢?当然不需要。老实说,把他们关进奥斯维辛是不需要有集体主义的,反而是这些人要逃出来需要集体主义,这些人如果各顾各,根本就逃不出来。

  “小岗悖论”其实不悖

  前段时间,中国社科院社会学所有个学者提出了一个有趣的问题,叫做“小岗悖论”。他说,小岗18个农民集体按血手印冒风险搞包产到户,这个事情在逻辑上很荒谬:假如小岗的农民真能那么团结齐心签订“生死文书”,为什么他们就不能在一起干活呢?他们在一起干活都要互相算计,偷懒、出工不出力,那又怎么能在这个事关坐牢的事情上那么齐心?他说“用集体主义精神去脱离一个集体”是个悖论。我说这怎么是个悖论呢?这根本就不是悖论。关键在于:人民公社是农民“集体主义”的产物吗?我当时举的这个例子比较极端,但逻辑上无疑是成立的:把犹太人赶进奥斯维辛完全不需要他们有什么“集体主义”,相反,他们越各顾各越容易被赶进去。但是这些人如果要“逃离索比堡”(我们都看过那个电视剧),那倒是需要集体主义的。各顾各你能逃得出去?

  在人民公社时代,我觉得农民的“集体主义”就表现在“瞒产私分”。人民公社时代有的生产队有对付的办法,就是自己另搞一本账目,产量本来比较高我们报得很低,剩下来的部分就大家分掉,这样上面就不能拿走。但实际上这种做法在很多地方都行不通,就是因为村民心不够齐。只要有一个人告密,这种事情就会导致严重的后果。

  三年困难时期有一件事我印象很深。那时饿死了成千上万的人,但有些地方人饿死了,而牛却活了下来,因为我们国家有个“私杀耕牛罪”,没有政府同意你是不能杀牛的。大饥荒时一些生产队干部不忍心大家饿死,杀了牛救饥,结果被判了刑。这些人最冤枉,因为他们名义上是为“私杀耕牛”而坐牢,而不是为包产到户而坐牢。所以后来包产到户平反时,这些人也没有得到平反。我认识的原广西环江县委书记王定,他当年就是因为对大跃进有意见成了“极右”,罢官后又被抓去劳改,在广西的石榴河农场,他结识了40多个私杀耕牛犯,都是生产队长,因为杀牛救饥被抓去坐牢的。后来王定平反了,而且很风光,因为后来证明包产到户是正确的,他还跟别人争谁是包产到户的发明人。但那些“私杀耕牛犯”都没有平反,他为之唏嘘不已。然而,这种生产队长当时很少,就因为要冒坐牢的风险,大家不齐心谁敢干?你担风险别人搭便车还是小事,如果有人图赏告密,你就完了。

  三年困难时期,很多地方仓库里明明有粮,但农民就在仓库周围大量饿死。这是什么原因?现在的解释是农民的集体主义精神,宁可自己饿死也不去动公家的粮食。哪有这回事啊!三年困难时期吃什么的都有,道德约束力其实已经荡然无存。那个时候造成大家在仓库外面被饿死的原因,就是大家不能齐心,各顾各,没人敢打开仓库,尽管如果有人开了仓大家都会“搭便车”,但就是“三个和尚没水吃”。

  所以我觉得,“被集体化”能够搞成的最基本原因就是农民缺少集体主义。农民真有集体主义,“被集体化”就很难搞。我曾在历史上注意过这样一个现象,苏联搞全盘集体化时,农民的反抗很厉害,比中国厉害得多,后来有人写了本书叫《斯大林的农民战争》,说苏联当时为了平息农民的反抗,最多时出动过三万多正规军,连飞机大炮都用上,死了很多人,最后集体化搞得非常惨烈,农民几乎把大牲畜都杀光了,集体化后苏联的农业也大伤元气,直到1953年斯大林死的时候都没有翻过身来。但是,集体化还是解决了一个问题,就是不管怎样可以从农民那里把尽量多的粮食弄来,维持工业化的原始积累。

  因此到了20世纪50年代中国搞集体化的时候,派到中国的一些苏联专家是反对的。这里要插一句,1929年苏联在全盘集体化的讨论中,当时斯大林曾有一个讲话,他针对恩格斯《法德农民问题》中的一个断言,《法德农民问题》讲农民既是劳动者也是私有者,因此农民问题很难解决,他是劳动者,你不能剥夺他;但他是私有者,又不愿意接受社会主义。怎么办?那只能耐心等待。恩格斯的说法,可能要等几代人,要不断耐心说服。斯大林就说,我们用不着这样。为什么?他说恩格斯太保守,因为他看到的是西欧的农民,西欧的农民的确是小私有者,但是我们俄国的农民是有集体主义传统的。的确,俄国历史上就有村社传统。俄国历史上土地就是公有的,一直实行村社制。不但有村社制,还有所谓的劳动组合传统,比如说修水利、修仓库,都是集体。劳动组合的俄语是Artely,这是个古俄语单词,后来苏联搞集体农庄时制定了一个章程,就叫做《劳动组合标准章程》。可见俄国农民是有集体主义传统的,因此斯大林说俄国农民和西欧农民不一样,西欧农民是私有者,俄国农民自古以来就有集体主义传统,所以我们不需要像恩格斯讲的那样谨慎,我们可以搞得快一点。可是斯大林搞全盘集体化仍然遭到了农民非常强烈的抵抗。

  那些苏联专家经历过这些事,到了中国就规劝说,你看我们俄国的农民本来有集体主义传统,搞集体化尚且这么困难;中国农民本来就是一小二私的,从来没有农村公社这种玩意,现在从一小二私要跳到一大二公,不是很冒险吗?我们当初搞很难,你们这么搞就更难。但后来毛泽东没听,还是搞了。这个集体化当然毛病很多,但是有一点,我觉得毛泽东还是很了解中国国情,他搞集体化要比苏联顺利得多。尽管农民也有不满,但是并没有出现苏联那种农民大规模抵抗的现象。当时1955年、1956年也有过所谓的农潮,但规模都很小,应该说很顺利。这就产生一个问题;为什么一小二私的中国农民变成一大二公很容易,有集体主义传统的俄国农民搞集体化反而更难呢?我觉得道理很简单,如果小岗村的农民1958年就齐心协力立下那个“生死文书”,“被集体化”会那么容易吗?

  其实分析一下1955年、1956年的中国农潮,会发现一个很有意思的现象。1955年农潮,最大规模的农潮(当然也都不能跟俄国的规模相比),几乎都是发生在历史上“族庙公产”所占比重很大的地方。中国在土改以前,东南沿海一带族田很多,珠江三角洲就是个典型,福建、浙江都是这样,苏南也是这样。宗族很发达,有很多公共资产,这些地方农民有比较强的小共同体认同,当年较大的农潮基本上都发生在这些地方。广东的灵山事件、永宁事件、曹埠事件,浙江的仙居事件,江苏的泰县事件,基本上都发生在这些地方。中国古代就有个传统特点,这种东西东南沿海很多,但是内地很少,长江中游族庙公产就少了,到了黄河流域基本就是纯“私有”,就连祠堂都很少。宗族、族谱、族庙公产都很少,几乎是百分之百的“私田”。但是那些地方搞“被集体化”反而最容易,也没发生什么农潮。所以我觉得,“被集体化”和农民的一盘散沙是最契合的,农民越是一盘散沙,越容易“被集体化”。农民真要有点集体精神,被集体化反而很难。

  所以要说“集体所有制”,我觉得最大的问题就是,第一,中国现在能有真正的“集体”吗?中国农民有没有集体主义精神?我相信是有的。但是第二,假如有,如今的体制能允许吗?我觉得,如今的体制宁可允许私有制,也不能允许这种集体。因此我觉得讲什么先集体化后私有化,是很成问题的。我们的朋友有句话,“慎谈土地私有制”,我赞成。但我觉得他也要讲“慎谈集体”,甚至更要慎谈。因为我们现在讲的集体,往往就是“被集体化”。集体与个体的差别其实不大,打个比方,就像在股市上“吃进”(入股)和“抛出”(退出)的差别。但“集体化”和“被集体化”的差别,就大多了!

  土地配置的“效率”与公平

  当下在中国主张实行土地私有制的理由,我认为有两种:一种是乐观的理由,说私有制可以使土地的配置更有效率,土地的自由交易可以使土地发挥最大的作用;还有一种比较悲观的理由,我称之为消极的理由,说土地私有制最大的好处是可以遏制官员圈地。既然是我的东西,你就要跟我做交易,不能抢。我认为当前中国土地私有制如果有意义的话,主要在我讲的后一个理由上有意义。前一个理由,现代经济学上很难证明这一点,土地自由交易是不是比征地在所谓的土地有效利用上一定是更好?我觉得这倒很难说。

  现在明摆着,如果土地要规模经营的话,用“圈地”来集中土地实行规模经营比向一家家农户购买土地进行规模经营要简单得多,容易得多。在世界范围内,“土地兼并”规模比较大的话,一般都不是通过自由交易实现的,都是多少要靠“超经济强制”的办法。有些人说中国能够如此快速地大修高速公路,就是因为“征地的优越性”,这话我觉得不是完全没有理由。

  我这个说法出来后,美国的文贯中教授写了文章商榷。他同意我的一些看法,但不同意我这个观点。他说,其实土地私有、自由交易还是最有利于效率,但是我们对效率的理解应该是广义的,不是说一定量土地能产生最多的收益就是效率,而是土地能够满足老百姓的愿望,土地和劳动能够结合在一起,这就是效率。如果土地私有化后搞规模经营更困难了,按照文教授的说法,这恰恰是效率提高的表现,因为这就可以减少无地农民。

  我对这个说法也不是完全不同意,因为我恰恰是这么主张的:如果土地私有制实行,很可能是妨碍了土地兼并,而不是促进了土地兼并。但是在经济学上,一个要素的“效率”往往不是从社会公平的角度讲的,一个要素的效率就是指这个要素本身带来的收益最大化。比如我们讲资金的使用效率,肯定是指单位资金投入的回报率,肯定不是指这个资金投入能安排多少人就业。我们通常讲土地的使用效率,肯定也是这样,不是指同样的土地能安排多少人就业,而是指用同样的土地能不能实现最低的投入最高的产出。从这个角度讲,我觉得土地私有制和土地自由交易是不是最有效率,的确是有待讨论的问题。但是毫无疑问把地权交给农民,至少会使有权势者任意抢农民土地的现象受到更多的障碍。他不能想抢就抢了。我觉得当今中国农村最严重的就是这个问题。自从税费制度改革以后,农村问题的核心就是土地问题。

  因此,在新时代,我认为土地私有制是目前可以选择的各种方案中相对比较好的一种方案,我认为它并不能够解决所有的问题:第一,我不认为土地私有、自由交易就可以像某些人讲的那样,消灭小农现象,使得土地转入规模经营。恰恰相反,我认为土地私有,如果使农民有拒绝卖地的权利的话,很可能这个规模经营不会更快。但是这个事情不见得是坏事,因为在非农就业的渠道还没有打开之前,单纯从土地效率着眼,把农民赶走,带来的问题会更多。所以文教授讲的这个问题我觉得不是效率问题,只能说是公平问题,在目前中国的特定条件下,土地私有制在促进公平上有它的意义。当然能促进公平,不见得就同样促进效率。

  慎谈“集体”

  但是在公平问题上我们也不能把宝都押在它上面。因为在目前的条件下,即使是土地私有制,权势者想征还是能征的。实际上,从市场经济和民主宪政的角度,不可能指望有一种法律是完全制止征地的,就是西方国家也没有。我觉得土地私有制会使圈地比现在更困难,但是能否完全解决这个问题也很难说。但是我觉得总比以“被集体化”的方式剥夺农民的地权是一个进步。在这一点上应该这样考虑这个问题。

  李昌平讲的集体化我完全赞同,前提是要有真正的集体。要实现这一点,我觉得比土地私有制还要困难。在这种情况下我觉得李昌平这个主张,还不如把土地先交给农民,再由农民决定是不是集体化,是不是把土地再重新归大堆。如果按他的说法,先集体,那这是个什么样的集体呢?假如先个人,再由农民自由组成集体,那是真正的集体。先搞一个官方的集体,那这个集体本身就是最反集体的。

  而且事实证明,中国农民的一盘散沙就是由这种“被集体化”造成的。中国农民在历史上还是有相当浓厚的集体主义传统的,尽管这种集体很可能不是现代意义上的自由契约背景下的集体主义传统,很可能是带有家族特征的。但是总而言之,要比现在的一盘散沙状态好。传统农村很多公共事务还是有人管的,现在农村一个普遍的现象,就是很多公共事务都没人管,集体化、人民公社取消以后,很多地方完全没有任何人管公共事务。我原来插队的地方有些村子,我在1996年回去的时候看到一个现象,村子外面搭了一些小草棚子,里面摆着农民准备的寿材。我觉得很奇怪,过去农民都是把寿材摆在自家屋后的。后来进了村发现,这些年村里农民盖房子完全没有任何规则,把当初的公共空间都盖满了,晒场也没有了,操场也没了,连村中的路也堵了大半,一旦死了人寿材都抬不出来,他只好把寿材先存放在村子外。到了这种地步,传统农村也不是这个样子的嘛。这的确是个问题,现在农村一盘散沙已经到了非常惊人的地步,但这种现象,我觉得恰恰就是长期“被集体化”造成的,因为这种体制的前提就是,除了官方组织资源外,没有任何其他组织资源。搞了几十年,老百姓几乎任何民间的组织资源都没有了。一旦政府不管了,就完全是一盘散沙。在这种情况下要讲先集体化,而且他这个集体化又不是“被集体化”,我觉得那很难。

  总之,现在一些人对土地归农民私有的最主要的两种批评,我觉得都是不能成立的。一位朋友跑到拉美、印度转了一圈,说那里的土地问题都很尖锐,这都是因为土地私有制造成的,我们千万不能让农民有地权。但我觉得恰恰这两个例子最足以说明土地兼并是怎么回事。

  外国经验的启示

  以往人们对印度土地集中的一个解释是说,印度是一个古代东方国家,在英国人到那里之前,是实行所谓的“农村公社”。如果大家看过魏特夫的《东方专制主义》,大概就会有印象。很多英国人都说,印度在前殖民时代是实行所谓“亚细亚生产方式”,土地是国家的。英国人到了那里之后,他们废除了莫卧尔王朝,他们认为他们继承了莫卧尔王朝的权利,就是说这里的土地成了英国人的了。然后英国人把他们的土地给了“基层干部”,在印度讲叫“包税人”,为政府征税的。我们史书上按印地语翻译成“柴明达尔”,英属印度主要的土地制度就是“柴明达尔制度”,所谓“柴明达尔”,就是英国人在当地找了一些人给政府征税,英国人把土地交给他们,因为土地本来就控制在国家手里头。原来控制在莫卧尔王朝手里,现在英国政府取代了莫卧尔王朝,他就继承了这个权利。印度的地主,形成的途径主要是两条,一个就是“柴明达尔制度”,一个就是所谓“莱脱瓦尔制度”,所谓“莱脱瓦尔制度”,就是政府不把土地交给具体包税人,而是政府自己作为地主,以国有土地的名义,农民都是国家的佃农,向国家收地,然后政府的一些地方官吏就逐渐从政府官员变成土地所有者。但不管是“莱脱瓦尔制度”还是“柴明达尔制度”,显然都不是小农私有、自由买卖形成的。

  但这是传统的说法,印度独立以后,很多学者做了一些考证,他们提出了新的说法,他们说“古代东方”本来就是英国殖民史学制造的一个假象,按照现在一些印度史学家的说法,殖民时代以前,印度实际上并没有那么多农村公社,也没有什么土地国有,当时印度是存在小农私有制度的,恰恰是英国人为了从印度人那里抢土地方便,制造了这样一个神话:印度原来是实行土地国有制的,这个国就是莫卧尔王朝,现在我们取代了莫卧尔王朝,土地就是我们的,我们想给谁就给谁。这个说法恰恰足以说明造成目前印度这种土地不均的第一个原因就是英国人为了抢印度人的土地,制造了一个国有制的谎言,或者用国有的名义抢了印度农民的土地。我们可以设想,假如英国人当时承认印度的人民都是拥有土地所有权的,然后我通过交易的办法从一家一户的农民那里买地,能不能造成印度现在的这种局面,我觉得这就是一个很大的问题。不管按照原来欧洲人的说法———原来就是公有制,后来因为一些特权者化公为私,变成现在这种状况,还是按照现在印度人的说法———原来并不是公有,而是英国人为了抢土地制造了一个公有制———这两个说法有一个共同的特点,那就是我们都不能把印度的土地集中看成是土地私有、自由交易的结果。

  印度是这样,拉美就更是这样。其实,拉美现在的大地产都是殖民征服的结果,殖民征服的结果当然不是自由交易产生的。而且我们知道,印度不知道他们原来是不是土地国有制,但印加帝国却是土地国有制,这是没有什么问题的。印加帝国是土地国有制,殖民者征服了印加帝国,就把土地都霸占了。实际上当代的土地分布,墨西哥可能是全世界土地最集中的地方,土地分配的基尼系数在上世纪30年代曾经是0.96,那几乎是基尼系数的最高值了。但是墨西哥的土地集中,可以说和自由交易没有任何关系。而这些国家在自由交易的情况下———虽然自由交易并不是土地改革,你不能指望自由交易会使土地平均,这个是不可能的,自由交易是不可能交易出一个均田制的。但是,世界上所有的案例都表明,在土地高度集中的这些国家,实行土地私有、自由交易以后,土地集中的程度都下降了,而不是上升了。尽管它下降的速度并不快,左派仍然很有意见,认为这个国家仍然存在严重的土地问题,比如印度,比如拉美,很多人认为这些国家的土地问题还很严重,而且这些人还在呼吁要土改什么的。

  但是有一个现象是谁都不否定的,这些国家在这最近的半个多世纪以来的土地私有、自由交易的过程中,所有这些国家土地分配的基尼系数都在下降,都是在趋向于分散。比如墨西哥,上世纪30年代几乎国家所有的土地都在少数的大公司手里,几乎没有小农。现在的墨西哥,原来的土地分配基尼系数是0.96,现在是0.69,仍然很集中,但比以前分散一些了。印度也是一样,在上世纪50年代是0.69,现在大概0.5,也是出现了小农化的趋势。因此,我觉得说土地私有会造成土地集中,这是个很大的谎言。我们可以做一个假设,如果原来土地是均田的,绝对平均,那么自由交易肯定会打破这种绝对平等,不能指望均田制在自由交易的情况下还能维持下去。但是自由交易形成的土地不均,在速度上和程度上都是有限的,不可能出现由于政治权力造成的像印度、拉美那种局面。我们中国古代的土地集中,远远不像历史学家渲染的那样,似乎土改以前,中国除了地主、佃户就没有自耕农,这是个极大的误解。中国在传统时代土地当然不是均田的,不是“耕者有其田”的,但是与其他民族横向比较,中国在传统时代就是个土地比较分散的国家。并不像很多人说的那样集中。这已经是很多人的共识。

  “土地兼并”是怎么回事

  另外,中国有些地方土地比较集中,像印度、拉美一样,也是由于政治原因,而不是自由交易,这从我们党的宣传都看得出来。我们党经常宣传,刘文彩如何看上了农民的一块土地,要买,农民不干,然后据说刘文彩就利用他哥或者他弟,反正就是官场上的关系,去迫害这个农民,把他抓去坐牢,然后霸占这个农民的土地。从这个故事可以看出,如果实行自由交易原则,他就拿不到这块土地。

  2000年江西出现“蒋巷事件”,就是广东的一家公司跑到江西蒋巷镇,一下子圈了五万亩土地搞规模经营,江西和广东都大捧这个事情。但是后来当地的农民闹得很厉害,因为他们圈地后没有给农民任何补偿。名义上是“租”了土地———因为土地是不能用来交易的———但是他不是跟农民租的,而是跟当地政府租的,把租金给了政府,政府用这笔钱去抵扣农民的各种负担,农民基本上什么也没有得到。后来农民就闹得很厉害,中央电视台也报了,成了一个很大的新闻事件。我就想,这个家伙如果跑到鄱阳湖去向几万农民买土地,他要买到猴年马月啊?他可不可能一下子就拿到五万亩土地去干这种事呢?显然是不太可能的。

  因此我觉得,所谓土地私有会造成土地兼并、农民战争的说法是我们的历史学以前制造的一大误解,实际上中国古代的农民战争(如果可以说是农民战争的话),跟土地兼并基本上没有关系,基本上都是农民和官府的矛盾。所以,我们大可不必为“土地自由交易”而过分担忧。            

      关于“土地保障”问题


  我这里要讲的第二点就是,所谓“由于土地是农民的最后保障,因此土地不能交给农民,只有控制在政府手里”,我觉得这个说法尤其不能成立。道理很简单,如果说土地无关紧要,那么它在不在农民手里还不是很严重的问题。正是因为它是农民的命根子———假定是这样,当然是不是我们是可以讨论的———如果土地真是命根子,那农民不是更有必要把土地控制在手里吗?不是更有必要制约当官的为所欲为吗?现在你说土地是农民的最后保障,那它保障了什么?哪一次征地说因为它是农民的最终保障他就不征了呢?根本不可能。


  还有一种说法,说我们没有社会保障,但是有土地保障。这是什么意思呢?我说,如果没有社会保障,这是一个事实,那就是说,比如一个农民生了病,是没有人给他埋单的。在这种情况下,所谓没有社会保障,但是有土地保障,什么意思呢?意思就是如果他生了病,政府不给他埋单,但是他也不能把土地卖掉来治病。因为所谓土地保障就是不让他卖地,那么他只能等死。但是如果土地是他的,他有卖地救命这条路,如果土地不是他的,他连最后一条路也没有,你说这是保障还是负保障?所以我说中国是完全没有资格讨论什么福利国家这种话题的,因为中国农村长期以来实行“负福利制度”,用二次分配来增加不平等而不是减少不平等的一种制度。


  所以我觉得,没有社会保障显然是一个很严重的问题,而且我们新农村建设很重要的一个目的也是想解决这个问题,但是你绝不能说农民没有土地所有权反而更有利于解决这个问题。当时我说,如果说由于他们没有保障,所以不能拥有地权,这等于说农民是自耕农就没有保障,你把他变成佃户了他反而有保障了。这不是滑天下之大稽吗?我觉得这是完全不合逻辑的一种说法。


  什么叫社会保障?讲得通俗一点,所谓社会保障,就是有人替你埋单,如果这个埋单者不是国家,可以考虑是别的。比如说国家现在能力有限,还不能搞公费医疗,那可以有别的替代形式,我们国家现在还不是福利国家,可以由企业、家族、社区、合作社、NGO等来负责,但是,社会保障这个概念,从来不能解释为某个经济要素的作用。你不能说由土地来埋单,土地怎么能埋单呢?你同样也不能说由货币来埋单。土地、资金、技术、劳力,本身都是生产要素,本身是不承担保障功能的。你不能说我们现在没有社会保障,但是我们有土地保障,这就等于说我们没有社会保障,但是我们有劳力保障,自己干活养活自己,这叫社会保障吗?如果这叫社会保障的话,那世界上哪一个国家没有社会保障呢?全世界自从有人类以来都有社会保障了。所谓保障,就是你自己不能保障自己,要由别人来替你埋单。


  按照有些朋友的说法,农民在城里打工,打到三十几岁,青春卖完了,就把他赶回农村,让他们自己耕田养老,这就叫有了社会保障。农民自己耕田养老,这就叫社会保障吗?何况我们这种制度能保障农民有田养老吗?就算有,我们这也不是社会保障。我们不能说政府不埋单,反而抢去农民一点东西,这叫社会保障。所谓社会保障,它的含义是社会承担保障的责任,而农民享受保障的权利,这才叫保障。你不能倒过来说,社会拥有限制农民的权利,而农民自己承担耕田养老的责任,这怎么能叫社会保障?我觉得现在我们在很多问题上往往出现对权利义务的颠倒,因此把很多问题都完全倒过来了。


  比如,什么叫福利?所谓福利就是老百姓需要,政府满足老百姓的权利,政府承担责任,这就叫社会保障。比如流浪汉需要政府救济,政府不能不救济,如果流浪汉想走,他就走掉。这就是社会保障。孙志刚事件后,有人主张救济制度的改革,简单讲就两句话:想来就来,想走就走。如果我想让政府救济,你不能不救济,如果想走,你不能把我扣在那里。美国有很多流浪汉,一到冬天在外面太冷就要求政府给他们解决房子,天气一暖和他们就跑到外面转悠去了,你也不能把他们扣起来。我们满街抓那些流浪者,这能叫社会保障吗?这当然不是,而且这叫负保障。你不但不给人家埋单,反而把人家自己解决的权利也给剥夺了。在社会保障这个问题上,我觉得政府能够给农民埋单,这就是社会保障。如果你不能给农民埋单,你至少不能妨碍农民自己去解决这个问题。


  一位朋友有句名言:社会保障不能私有化。这句话当然本身有争议。因为现在很多国家社会保障改革的一个方向就是搞个人账户,增加个人在保障问题上的自主权,由于这个问题涉及争议,我姑且不讲。我现在就是说改革以前,欧洲实行福利国家制度,社会保障的确不是个人承担的,但是这里讲得很清楚,“社会保障不能私有化”指的是埋单的责任不能私有化。也就是说社会保障必须由政府埋单,而不是说享受保障的权利不能私有化。讲得简单一点,所谓公费医疗,那就是公家埋单我看病。如果反过来我看病要我自己埋单,官员看病我还要给他掏钱,这能叫社会保障吗?这不是比没有保障还糟糕吗?社会保障不能私有化,它是说支付社会保障的责任不能私有化,绝不是说享受保障的权利不能私有化。享受保障的权利从来都是私有化的,因为所谓的公费医疗不是给公家治病,肯定是给私人治病。我们国家社会保障不能私有化,问题本身就是很荒唐的,因为我们国家过去并没有给农民埋过单,改革前的合作医疗也是生产队,农民自己掏钱搞的。倒是我们现在搞的新型合作医疗有国家出资,毛泽东时代搞的合作医疗连这点也没有。因此,如果说社会保障不能私有化,那么在毛泽东时代就已经私有化了———在毛泽东时代国家就没埋单嘛。


  所以,土地不能私有是出于社会保障的考虑,我觉得这个说法也是完全不能成立的。土地私有化,我认为唯一应该考虑的一种质疑,就是它会不会因为绝对私有权而影响公共利益,也就是我讲的征地问题。如果要讲土地私有化有毛病,这个毛病不是因为它侵犯了农民的利益,而是由于也许它过分地保障了农民的利益,导致如果土地私有化,农民就会漫天要价。如果你是在这个意义上对土地私有化进行质疑,我觉得这是唯一值得讨论的一个质疑。其他的质疑,我认为根本不值得讨论,什么土地私有化会引起农民战争、土地私有会影响社会保障……我觉得这都不值得讨论。但是如果说土地私有会导致农民漫天要价,会损害城里人的利益,会过分保障农民利益,这倒是值得讨论的问题。当然,这个问题也不是没有解决的办法。我讲了,即使在实行土地私有制的国家,在涉及公共利益的征地问题上,也是有一些解决办法的。


  林权改革与“集体土地上市”:地权改革两个方向之比较


  我们未来会怎么办?有人说,将来很可能会把现在用于林权制度的一些做法用于农地。大家可能都知道,我们现在林权在很大程度上交给了农民,农民基本上可以自由交易,可以抵押融资,也没有30年的说法,也没有所谓的调整一说,除了基于资源环境保护考虑对乱砍滥伐有限制(这是很多市场化国家也有的),基本上就是私有化了。我们现在的农地制度说是30年不变,我觉得最大的问题,有人说不能实行私有制,至少要搞永佃制,要把30年继续延长。我们现在好像也有这个说法,说30年以后也不变。


  可是我觉得现在有一个很大的问题,就是“30年不变”到底是个什么意思。如果说30年不变是指30年凝固现状,老实说那本身就不是私有制,而是剥夺了老百姓进行改变的权利。如果30年不变指的是土地现在使用状况不变,那根本就是不合理的,农民也不会接受,而且这是既不公平也没效率的。如果30年不变是指政府30年不做干预,由农民自己调配,那么现在我们的土地制度并不是这个意思。很多地区把30年不变理解为30年内不搞集体化,也就是说联产承包责任制这个制度30年不变,至于这块地你能否用30年,这是不一定的。因为我们的《土地管理法》下面就有一句话,说是可以进行局部调整。


  这个话我觉得有很大问题,你说局部调整,又说政府已经不承担在土地问题上维护公平的责任,也就是说,我们已提出“增人不增地,减人不减地”,我们不再承担均田制的责任,但政府又有所谓进行局部调整的权力。那么你这个权力是拿来干什么的?现在你既不承担平均地权的责任,又有局部进行调整的权力,在很多情况下这种调整的权力就被用来牟利。典型的例子就是上世纪90年代很多地方搞的那个“二田制”。既然我有局部调整的权力,我就把农民的一大半土地收回来,只给农民留下很少的土地,叫做口粮田。然后把村里大量的土地集中起来,用拍卖的方式承包给出价最高的人,叫做经营田。这个经营田不是按人头平分的,而是承包给大户的,前提就是他能够出的地租最高。而这个地租就可以作为干部的收入,所以干部搞这个东西特别有积极性,因为可以增加很多提留之类。结果搞得老百姓怨声载道,中央也不得不刹车。老实说,当时如果不刹车,那后果不得了,几年内一般农民就将只剩下一点“自留地”,绝大部分农地又将“归大堆”———只不过不是归“公社”而是归了官府指定的老板(中国式的“柴明达尔”),“土地兼并”的程度将超过自古以来的任何时期。那时“小农私有自由买卖导致土地兼并”的牢骚还不成了大笑话!虽然当时中央刹了车,但是“调整”这把悬剑不是还在头上么?


  土地“调整”的理由是什么?


  这个“二田制”说明现在的许多“集体”,它所谓的权力已经不是在维持公平的意义上去行使,而是在牟利的意义上去行使。它就是用这个东西搞规模经营,增加政府的收入或者增加干部的收入。在这个问题上保留权力,还不如干脆没有这个权力,完全让农民自己搞。真要有这个权力,那你就承担责任,要保证耕者有其田,要保证土地是平均的,别搞什么30年不变,什么“增人不增地,减人不减地”,就要保证所有的农民都有地种,有多少人就要有多少地。能做到这一点也有一个理由,也算你搞了个均田制。


  你现在把均田的责任都推掉了,但权力你还把在手里头,这叫什么道理呢?在这个前提下,你说把30年再延长成50年,又有什么意义呢?你要说“永佃制”,那就假定现在的农民已经是佃农了,是佃农,只不过不是永佃,有一定的租佃期,假定我们现在的租佃期是30年,那么你就应该承认在这30年内,你是不能任意把土地从农民那里抽回来的。当然,土地不是农民的,30年后期满了你可以另定契约,你甚至可以“铲佃增租”,我可以把土地租给另外的人。但是30年契约之内,你是不能抽回土地的。


  中国传统时代就是这样的。租佃要签订一个契约,这个契约双方都有义务,只要佃农没有违背契约,田主也不能违背契约。如果你想把土地租给别人,那只能期满后再租。以后有些农民经过斗争把这个租佃契约延长到无限,这就是所谓的永佃制了,那这个契约就变成永久的了,就变成你永远不能撤佃,那我就可以把这个佃权拿去卖给别人,成为“一田二主”等现象。但是有一个前提条件就是,至少在永佃制以前,在这个租佃期限之内,出租方是要遵守契约的。但现在我们有这个规定吗?


  我觉得如果我们有这个规定,我们现在的很多征地就很难进行了,不是说土地私有制才能妨碍征地,就是土地租佃制,严格地说,也会使现在的很多圈地变得不可能。道理很简单,这块土地是我承租的,而且你跟我讲了30年不变,就是假定你跟我签了一个30年的租佃契约,你要我这块土地,你就要跟我交易,交易什么呢,不是产权,而是佃权。这个使用权是可以交易的,30年的使用权你要跟我买,而不是跟我抢。如果达不成交易,那只能在契约期满以后,满后你可以不租给我,但是已经有一个契约时你就不能违背。我们现在没这种制度,没这种制度,我觉得就不是租佃制。那就是,我让你种地你就得种地,我不让你种地随时都可以把你赶走,这种制度严格说来就不是租佃制,既然现在没有租佃制又谈什么永佃制呢?现在这个30年不变就不是30年为期的租佃制,你把它延长到50年,就能说这是50年为期的租佃制吗?也不是的。


  所以我觉得,现在改革后的林权制度和现行的土地制度最大的区别不在于是不是30年,而是说现行的林权制度中没有所谓“政府可以搞局部调整”这个说法,而现在的土地制度还有这个说法,我觉得这一块肯定是要去掉的。现在的一种趋势,我估计将来的土地制度很可能会向现在的林权制度看齐,就是把这个“30年不变”取消掉,然后在政府的征地补偿方面有一些更加具体的规定,使农民有比较多的讨价还价的空间。如果是这样,我觉得当然是一个进步。而且不管它名义上是怎么说的,使用权也好,什么权也好,实际上也都是在向私有化方向迈进。但是我觉得我们可以预期的效果当然也是有限的。因为由于我刚才讲的种种原因,在现行体制下,你即使假定它完全是私有制,它也仍然不能解决这个问题。


  林权制度改革能够成功的一个条件是,现在很多森林(或者说山区)并不在政府征地的视角之内,政府一般不会去征那些山,但是政府征农地、征平地,那是随时都可能发生的。现行的林权改革的那些限制,能否对政府的一些行为构成真正的制约?所以我觉得这可能会是一个进步,但是它的意义不是很大。


  能够放开“村官卖村地”吗?


  除了林权改革,近年来另一个新进展就是一些地方开始试行集体所有的土地也能跟国有土地一样同价同权上市流转。这当然也是个进步,它的出发点是好的。而且这个问题的提出与近来尖锐化的“小产权房”问题紧密相关。而小产权房问题涉及到大量已经买了这种房的城里人。如今有个现象,如果只与农民有关而城里人没有好处,改革就很难。如果关系到城里人的利益,改革的动力就大得多了。


  然而,虽然“取缔小产权房”的政策明显不合理,但如果其他条件不改变,仅仅是允许“村官卖村地”,也会带来另一种问题。我是不太同意用所谓的“集体土地进入土地市场”来解决现在农村中的土地问题。与在所谓“集体”而不是农户的基础上放开小产权房政策作为土地制度改革的突破口相比,我认为不如把现在的一些林权制度改革内容扩展到农地的意义更大。现在的林权制度改革强调的恰恰并不是什么集体不集体的问题,它强调的还是个人的交易权。哪怕仍然谨慎地回避“所有权”而只说是使用权。如果农地也是这样做的话,我觉得是一个比较大的进步。当然这还没有解决所谓“征地”的问题。因为农地和林权最大的区别就是我刚讲到的,林地一般政府都不征,但是农地,政府往往是要征的。在这个问题上,林权制度改革现在并没有改变这种现象。


  但是如果现在我们土地制度的改变是原来只有国家能够卖地,现在是行政村也可以卖地了,但农户仍然不可以,那么这样的规则也会带来很严重的问题。因为,据我了解,中国的土地制度本来在上世纪80年代末90年代初就是这样的:村官可以随意卖村地,但“被集体化”条件下的村官与村民的利益并非一致,这就导致很严重的问题。当时很多地方的农民抗议“村官盗卖村地”,包括广东的“达濠事件”就是由于这个原因引起的,那就是村官把村地都卖掉了,然后老百姓都没地了,而村官不知道把钱弄到哪里去了。正是因为农民为了这种问题上访的越来越多,政府后来才把土地交易权层层上收,以至于后来提出“地政垂直化管理”这个说法。开始时说村一级无权卖地,后来又说乡一级无权卖地,县一级没有权力卖地,最后搞到只要土地面积稍大一点就需要省里才能批,然后又说要由中央派出土地督察员。但是无论哪一级都不能解决这个问题。现在再把它下放回来,又变成是村里可以卖,那和上世纪90年代初的情况不是一样吗?包括现在的小产权房也是这样的问题,禁止小产权房显然是倒行逆施,但是你说按照现在的制度,如果说小产权房完全合法,那它也会带来另外的问题。那就等于村官卖村地完全是合法的,在村级组织目前这种状态下,完全有可能出现上世纪90年代初的那种现象。


  问题的关键还是“被集体化”,如果“集体”本身就已经侵犯了农民的权利,你再给这个“集体”增加权力,那它对农民权利的损害不就更厉害了吗?


  所以我觉得中国的地权制度改革的进步还是要通过维护农户的权益来取得。如果要讲“集体”,那这个进步就要表现在农民组成集体的自由度的提高,农民要有“结社”权和“退社”权,在形成“集体”这个方面要有更多的进步。而在这一步没有实现之前,农民———我这里指的是个体农户———在交易中的权利应该更大一些。现在如果把林权制度改革的一些内容延伸用于农地制度,就是朝这个方向走。如果是这样的话会比现在这种“集体土地”可以上市更好。(全文完)    

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