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宪政始末记
作者:马立诚      时间:2007-11-07   来源:《经济观察报》
            光绪三十二年秋,欢声动地球。
        运会来,机缘熟,文明灌输真神速。
        天语煌煌,奠我家邦,强哉我种黄。
        和平改革都无苦,立宪在君主。
        大臣游历方归来,同登新舞台,四千年旧历史开幕。
        英雄数巨子之东之西,劳瘁不辞,终将病国医。
        纷纷革命颈流血,无非蛮动力。
        一人坐定大风潮,立宪及今朝。
        搜人才,备顾问,一时大陆风云奋。
        勖哉诸君,振刷精神,铸我中国魂。
        辛苦十年磨一剑,得此大纪念。
        圣明天子居九重,忽然呼吸通。
        古维扬,新学界,侧闻立宪同罗拜。
        听我此歌,毋再蹉跎,前途幸福多。
        
  1906年9月1日,清政府正式宣布仿行立宪,这是中国历史上从未有过的大事。这首歌词,就是扬州学子当月赶写的 
    《欢迎立宪歌》。上海《申报》1906年10月2日报道说:“凡通都大邑,僻壤遐衢,商界学界,无不开会庆祝。”
        
  立宪起步
        
  第一个正式要求实行议会制度的是 《盛世危言》的作者郑观应。他在1884年上书清廷:
“请开国会”。1895年,郑观应进一步提出“开国会,定宪法。”
    康有为在1898年1月写成 《上清帝第五书》进呈光绪,其中说:“采择万国律例,定宪法公私之分”。康有为在给光绪的 
    《日本变政考》中说,三权分立是最好的国体: “泰西之强,在其政体之善也。其言政权有三:其一立法官,其一行法官,其一司法官。”
    1898年9月21日,慈禧发动戊戌政变,残酷迫害维新人士,立宪提议胎死腹中。
    1899年,慈禧打算废掉光绪,另立端郡王载漪的儿子为皇帝。经元善、章太炎等1000多人通电反对。西方列强也反对说: 
    “认定光绪二字,他非所知。”慈禧、载漪恨不能把外国人立刻斩尽,但又毫无办法,只得暂时留住光绪,让载漪之子屈居为 “大阿哥” (皇储),伺机而动。
    1900年,义和团起来反抗帝国主义列强对中国的压迫,但又盲目排外。载漪指使党羽利用义和团,进一步煽动排外。载漪伪造了一份洋人照会,照会中要求慈禧把政权还给光绪。慈禧勃然大怒,孤注一掷,于6月19日下令向各国 
    “宣战”,结果八国联军于8月15日攻进北京,慈禧带着光绪急忙向西安方向逃跑,还签订了一个更加丧权辱国的 《辛丑条约》。
    慈禧脸面丢尽,无法向国人交代,也无词以对光绪,不得不接过维新的旗帜。1901年1月29日,在仓皇出逃途中,慈禧以光绪名义颁布诏书说,世界上没有一成不变的法度。她命令官员参考中西政治,提出改革建议。4月,清廷成立政务处,审查各大臣建议,草拟改革章程。
    1901年6月,驻日大使李盛铎遵旨上书,要求 “首先颁布立宪之意,明定国是。”未被慈禧采纳。
    李鸿章、张之洞、袁世凯等人提出的些技术性建议,比如把总理衙门改为外务部,增设商部,设立商会,裁撤一些臃肿机构如詹事府,裁减绿营,设立铁路公司,科举考试废八股改试策论,办理巡警,各府州县设大中小学堂,选派留学生等等,倒是符合慈禧意图,从1901年到1904年先后推行实施,被称为新政。
    此时,在王公大臣和社会舆论中已经可以公开讨论立宪而不算罪过,算是起步。
        
  康有为、梁启超和英敛之

  逃到海外的康有为仆仆奔走呼吁立宪。在他的鼓动下,1899年7月20日,保皇会在加拿大成立,宗旨是力挺光绪,逼迫慈禧归政光绪,实行立宪。
    梁启超则提议:一、颁布诏书宣布立宪;二、派大臣出国考察;三、起草宪法;四、公布宪法草稿,全民讨论;五、经过5年或10年,改定宪法;六、自下诏之日起,20年完成立宪。
    在国内,鼓动立宪最有力的,是满族人英敛之于1902年6月在天津创办的 《大公报》,创刊没几天就要求慈禧归政。1903年8月18日 
    (农历六月二十八日)是光绪32岁生日,该报在头版刊出大字口号: “一人有庆,万寿无疆,宪法早立,国祚绵长。”
        
  立宪高涨
        
   1904年2月,日俄两国为了争夺朝鲜和中国东北,在辽宁发生武装冲突。这是一场罪恶的战争,清廷毫无办法,只好宣布无论谁胜,东三省仍为中国所有。
    但是,围绕这场战争,中国国内却起了一场化学反应,促成立宪运动走向高涨。
    对于日俄军队在中国土地上厮杀,立宪派无不感到耻辱和愤怒。但同时,由于日本是黄种人的立宪小国,俄国是白种人的专制大国,所以中国士大夫的心理又围绕这场战争发生了微妙变化。
    日俄宣战第三天, 《中外日报》就发表文章说,过去,黄种人不如白种人的言论已经深入人心,这场战争如果日本胜利,或许将提供新的 “公例”,即 
    “国家强弱之分,不由种而由于制”。意思是说,黄种人只要制度好,也能胜过白种人。
    战争打到1905年4月,俄国陆海军均遭惨败。
    《东方杂志》当月发表 《立宪纪闻》一文说: 
    “此非日俄之战,而立宪、专制二政体之战也。自海陆交绥,而日无不胜,俄无不败,于是俄国人民乃群起而为立宪之争,吾国士夫亦恍然知专制昏乱之国家,不足容于清明之世界,于是立宪之议,主者渐多。”
    除了外患之外,清廷另一个“心腹大患”也日渐突起。1905年9月,孙中山到日本,把兴中会和华兴会及其他多个组织合并为中国同盟会,以三民主义为宗旨,举孙中山为总理,黄兴为副总理,创办《民报》,大张旗鼓鼓吹革命。
    同盟会誓约即为十六个字: “驱除鞑虏,恢复中华,创立民国,平均地权。”
    1906年,慈禧在召对中曾经问张之洞,如何平息排满革命,张之洞说: “只须立宪,此等风潮自然平息。”
        
  立宪派与革命派大辩论
        
  正当国内立宪风风火火不断高涨之际,以海外华人媒体为主,掀起了一场立宪还是革命的激辩。
    辩论是从康有为1902年春发表的一篇文章开始的,此文题为 
   《答南北美洲诸华商论中国只可行立宪不可行革命书》。革命派猛烈反击,最著名的是章太炎于1903年5月撰写的《驳康有为论革命书》。
    辩论的焦点主要是两个问题。
    一是民族问题,即要不要排满。
    康有为说: 
   “谈革命者,开口必攻满洲,此为大怪不可解之事。”“满洲、蒙古,皆吾同种”,因此不应把排满作为政治运动的首要任务。问题在于专制,而不在于民族界限。通过立宪解决了专制问题,民族歧视和民族隔阂问题自然可以解决。
    立宪派追溯历史说,满族的祖先是肃慎人,是大禹后人。周武王灭商之后,肃慎来祝贺,献上特制的箭。周武王以礼相待,把箭分给异姓诸侯。西周、春秋时代中原地区的人说: 
   “肃慎、燕、亳,吾北土也。”后来自汉至隋,肃慎改了三次名,仍然遣使入贡。唐朝在黑龙江设黑水都督府,派人担任长史。元朝和明朝也在黑龙江设立行政和军事机构。
    梁启超在 《新民丛报》发表 《最近之非革命论》等多篇文章说,满洲人在入关前为中国之臣民。明朝末年,满族军队利用关内的混乱“谋篡夺而获成功”,不能说是灭亡了中国。
    康有为说: “若夫政治专制之不善,则全由汉唐宋明之旧,而非满洲特制也。”
    总之,立宪派主张不分满汉,全力以赴推进君主立宪。
    革命派方面,则把满族人视为外国人,坚持首先排满,恢复汉人天下。
    章太炎说,满族与汉族不是同种。他在 《驳康有为论革命书》中说:“彼既大去华夏,永滞不毛,言语政教,饮食居处,一切自异于域内,犹得谓之同种也耶?”
    最激烈的是汪精卫。他在 《民报》1905年创刊号上发表 《民族的国民》说:“满洲与我,族类不同……对于我民族,则实为亡国灭种之寇仇,誓当枕戈泣血,以求一洗。”
    《民报》的另一重要理论家朱执信说: “夫满洲人之非我国人也,吾辈已熟论之。”
    学者袁伟时说,这种情绪高涨的直接后果就是,革命派没有把公民的自由权利摆到应有的位置,而启蒙运动的根本诉求恰恰是人的觉醒和公民权利的保障。
    二是立宪与革命之争。
    康有为力主立宪,反对暴力革命。他说,统计欧洲16国,除法国一国为大革命,其余十余国,都是通过立宪解决问题。康有为说,法国搞大革命,动乱80年,死人数百万。那些搞革命起家的人,一旦掌握权力,就变成皇帝或君主,剥夺民主和自由。
    他说,民主是最终境界。要想达到这个目标,需分三步走:君主专制、君主立宪、民主立宪。 “虽有仁人志士,欲速之而徒生祸乱,必无成功,则亦可不必矣。”
    革命派说,既然立宪是过渡,共和是最终目标,为什么要把时间耽误在过渡期?不如进行一次大破坏,一步到位实行民主共和。革命派说,所谓过渡,就是“滞乎中流”,何不一下子登上彼岸,为一劳永逸之计?
    激辩结果,双方都声称自己获胜。
        
  慈禧新政
        
  慈禧固然作恶多端,她在1901年到1904年推行的新政,也没有越出洋务运动和戊戌变法的范围,这是事实。但是从1905年开始启动的宪政步伐,确实开辟了中国历史上亘古未有的新局,应该给予实事求是的评价。
    到1905年8月,清朝八位总督中已经有五位上书奏请立宪。
    慈禧经过反复考虑,于1905年7月15日发布谕旨,决定派出五大臣 “分赴东西洋各国,考求一切政治,以期择善而从。”
    1905年9月24日,正当北京火车站冠盖纷纭欢送载泽、徐世昌、绍英、戴鸿慈、端方五大臣出国考察之际,突有革命党人吴樾引爆自杀式炸弹,施行袭击,死伤十余人,绍英、载泽受伤。
    清廷又委派由戴鸿慈、端方和载泽、尚其亨、李盛铎五大臣组成的新的考察团,于同年12月和1906年1月分两批成行,分别前往日、美、英、法、德等国,于1906年7月回国。考察得出的结论是:东西洋各国之所以强盛,“实以采用立宪政体之故”。
    慈禧思考了五大臣的奏折,经过七次召见和一系列御前讨论,于1906年9月1日发布了仿行立宪的上谕: 
    “时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政。大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。”
    这是确定了实行立宪的基本国策。
    上谕一颁布,就出现了本文开头所说的张灯结彩的庆祝局面。
    预备立宪的进程千头万绪,清政府先后做了大量切实的工作。1905年9月,决定从下一年废除科举。11月设立考察政治馆,后改为宪政编查馆,先后起草了《结社集会律》、 《报律》等重要法律颁布执行。1909年、1910年颁布 《城镇乡地方自治章程》、 《城镇乡地方自治选举章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、 《府厅州县议事会议员选举章程》,规定各地选举产生议事会的办法,推行民主政治。
    再有就是改革官制,传统的六部被内阁制取代。同时全面启动宪政教育,仿照西方国家和日本的教育章程订立规章,培养相关人才。1907年,清政府下令取消旗人特权,编入民籍,官缺不分满汉,惟才是用,统一满汉的礼制和刑法,准许满汉通婚。
    1907年2月,又一重大的改革措施出台:设立资政院。20日颁布的上谕说: 
   “立宪政体取决公论,上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础。”
    10月,清廷要求各地在省会开设咨议局 (地方议会)。1908年6月,批准 《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》,下令各省一年内办好此事。
    8月27日,清廷颁布 《宪法大纲》,确定国家采用立法、行政、司法三权分立的形式。当天,朝廷下旨说: 
   “自本年起,务在九年内将各项筹备事宜一律办齐,届时即行颁布钦定宪法,并颁布召集议员之诏。”慈禧命令各级官员每6个月汇报一次筹备立宪的进展。
    宣布9年实现立宪,是对戊戌变法的最大突破。
    正当立宪筹备工作加紧之际,1908年11月14日,年仅38岁的光绪去世。他留下遗诏说:立宪为其毕生之志,文武百官要“破除积习,恪遵前次谕旨,各按逐年筹备事宜切实办理,庶几九年以后颁布立宪。”慈禧立即宣布,立溥仪为嗣皇帝,由25岁的摄政王载沣 (光绪异母弟)监国。第二天即15日,慈禧去世。
    载沣虽然与立宪派有共同语言,但他能力平平,性格懦弱,隆裕太后更是无能之辈。由他们两人主持千年未有的大变局,显然负荷过重。
        
  开天辟地的地方议会
        
  到1909年10月14日,全国22个行省除新疆之外,21个省都选出了咨议局即地方议会,这是老大中国几千年来头一回。
    各地咨议局诞生之后颇有作为。老百姓最痛苦的事情莫过于贪官污吏横行,吉林、福建、山东的咨议局都通过了纠举和弹劾本地不法官吏的议案。广东、浙江、福建、湖北的咨议局先后通过了收回利权、抵制列强的议案。各地咨议局还非常重视本地发展实业,重视改进司法以及改良社会习俗,纷纷在这些方面展开调研,起草议案。
    紧接着就是地方自治。怎样自治才能不脱离国家呢?清政府规定,自治范围包括1、教育。2、卫生。3、道路工程。4、服务业。5、慈善事业。6、公益事业如自来水、公车等。7、地方财政。
        
  四次大请愿
        
  为了督促尽快召开国会,尽速组织责任内阁,立宪派领导民众掀起了四次大规模请愿活动,向清廷施加了巨大压力。到第三次大请愿之后,清朝多数地方的总督、巡抚等大员也联合起来上书朝廷,要求“立即组织责任内阁”, “明年开设国会”。
    面对种种压力,载沣颁发上谕,决定立即起草宪法、议院法、国会议员选举法,确定于1913年召开国会,比原定计划提前3年。
        
  资政院:首次制约中央政府
        
  诞生于1910年9月23日的资政院,是中国第一个现代国会的雏形。
    议员由官选 (在各部委官员中推选,最后钦定)98人、民选 (各地选举)98人组成。
    一般立宪国家的内阁对议会负责,当内阁与议会冲突时,不是解散议会,就是内阁辞职。但资政院与军机处冲突时,只能分别上奏,“恭候圣裁”,这是一个严重缺陷。
    资政院于1910年10月开张的第一届会议通过的重大议案,就惹得载沣以及军机处极为不满。
    一个是速开国会案,要求尽快设立上下议院,不能再拖到1913年。
    再一个是弹劾军机处案。一些地方督抚没把地方咨议局放在眼里,自行其是,而载沣和军机处又袒护督抚,激怒了资政院,弹劾军机处的议案就此通过。各地咨议局及新闻媒介一边倒支持资政院,弄得载沣及军机处十分被动。
    至于其他议案,如政府1911年预算案,议员据理力争,详细审核,迫使政府将预算额度从37635两减少了7790两,算是一个成功。
    
  皇族内阁和铁路国有:自杀式爆炸 混乱但有生机

   遗憾的是,清廷在1911年上半年的危机中下了两着错棋,导致满盘皆输,这就是设立皇族内阁和宣布铁路国有。
    先看皇族内阁。
    1911年5月18日,载沣批准的内阁成立。内阁总计13名成员,9个满人,4个汉人。9个满人中,皇族又占7个。当时人们称之为皇族内阁。
    这个组阁办法,完全违背了不准皇族充当国务大臣的立宪原则。
    5月13日,全国各省咨议局联合会在京开会,有议员发言说: “若不以推倒现内阁为先决问题,则其余皆无讨论之价值。”这个意见获一致表决通过。
    这时距离武昌起义只差120多天,大清朝廷的生命延续,已经进入读秒阶段。
    载沣和总理大臣奕 ,不但不考虑一下清朝统治者的整体命运,做一点迁就和让步,反而说议员无权干涉君主用人。
    议员们随即发表向全国人民报告书,痛斥朝廷,指出现内阁名为内阁,实则军机;名为立宪,实则专制。立宪派彻底失望了。
    再看铁路国有。
    早在1905年,湖北、湖南、广东三省民众就把粤汉铁路修筑权从美国人手中赎回。光绪发出上谕:“铁路准归商办”,不借外资。同时决定,川汉铁路的成都至宜昌段,由四川承建。
    1911年3月,清政府为了解决财政危机,向美、英、法、德、俄、日借款。各国提出条件,要求将粤汉、川汉两铁路收归国有,然后签字。
    这时,新任邮传部尚书的盛宣怀力主铁路收归国有,然后借外资修筑。盛宣怀过去是民办企业的明星,现在当了部长,屁股完全坐到官办一边。朝廷在5月9日下了一道上谕说,以前批准的民办,“一律取消”,“如有不顾大局,故意扰乱路政,煽惑抵抗,即照违制论。”
    矛盾一下子激化,各地保路运动兴起。四川最为激烈。6月,成立保路同志会。8月,学生罢课,商人罢市。民众家中齐刷刷供出光绪牌位,两边挂上条幅:“庶政公诸舆论”、 “铁路准归商办”,焚香膜拜,气氛紧张。
   总督赵尔丰严厉镇压,逮捕保路领袖蒲殿俊等人,成都民众手捧光绪牌位,涌向总督署,赵尔丰下令开枪,打死32人。同盟会和哥老会当即率领四川各地民众起义,大批同志军和民众向成都进发,革命风暴来了,清廷急命端方带湖北新兵入川。
    10月10日晚,湖北新军部分官兵,利用保路运动的风潮和部分湖北新军入川的机会,发动武昌起义,革命派和立宪派联合起来在省咨议局成立军政府,定国号为中华民国,清朝统治的丧钟敲响。
        
  《十九信条》何不早出
        
  武昌起义之后,仅仅一个多月时间,就有湖北、湖南等14省区宣布独立,大半个中国脱离清朝统治。
    这时载沣等人后悔了。1911年10月30日,他颁布了 
    “罪己诏”以及其他三道上谕,说要重新组织内阁,不再以皇亲国戚充当国务大臣,紧接着下旨将盛宣怀革职永不叙用,将赵尔丰交内阁议处,释放蒲殿俊,批准内阁辞职。11月1日,授袁世凯为总理大臣。
    此际,资政院正在举行第二届会议。在2日的会议上,资政院研究了新宪法的纲领,即重大信条十九条,一致通过。当天,朝廷批准,立刻将信条宣示天下。
    《十九信条》是破天荒的重大突破,具有非同凡响的意义。内容如下:
        第一条 大清帝国皇统万事不易。
        第二条 皇帝神圣不可侵犯。
        第三条 皇帝之权,以宪法所规定者为限。
        第四条 皇位继承顺序,于宪法规定之。
        第五条 宪法由资政院起草议决,由皇帝颁布之。
        第六条 宪法改正提案权属于国会。
        第七条 上院议员,由国民于法定有特别资格者公选之。
        第八条 总理大臣由国会公举,皇帝任命。其他国务大臣由总理大臣推举,皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官。
        第九条 总理大臣受国会弹劾时,非国会解散,即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散。
        第十条 陆海军直接皇帝统率,但对内使用时应依国会议决之特别条件,此外不得调遣。
        第十一条 不得以命令代替法律,除紧急命令应特定条件外,以执行法律及法律所委任者为限。
        第十二条 国际条约非经国会议决,不得缔结。但媾和宣战不在国会开会期中者,由国会追认。
        第十三条 官制官规,以法律定之。
        第十四条 本年度预算未经国会议决者,不得照前年度预算开支。又预算案内不得有既定之岁出,预算案外不得为非常财政之处分。
        第十五条 皇室经费之制定及增减,由国会议决。
        第十六条 皇室大典不得与宪法相抵触。
        第十七条 国务裁判机关,由两院组织之。
        第十八条 国会议决事项,由皇帝颁布之。
        第十九条 以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条,国会未开以前,资政院适用之。
        
  细察《十九信条》,皇帝已无实权,徒留虚名,一切权力归国会。显然,这个信条仿照英国式议院政治,虚君共和。早先仿照日本的民主程度较低的宪法草案,已然废除。
    但是,这一切都晚了。
    《十九信条》如果在一年前宣布,哪怕是半年前宣布,也会得到立宪派的同声欢呼,现在为时已晚。
    1912年2月12日,清帝退位,留给我们的,是多维度的思考空间。
        
  (马立诚 北京学者,评论家)
      
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