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刘仲藜:1994年财税体制改革回顾
作者:刘仲藜      时间:2022-09-26   来源: 孙冶方经济科学基金会
 
1994年财税体制改革回顾



作者|刘仲藜(财政部前部长、国家税务总局前局长)

  1993年,党中央、国务院经过广泛调查研究和多次征求意见,慎重决策,从1994年开始实行以分税制为核心的财税体制改革。这是改革开放以来,也是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财税改革。我当时任财政部部长、党组书记,1994年初又兼任国家税务总局局长,是这场改革的第一责任人,感到其中值得回顾之处很多,现选取相关的几个片断,和大家分享一下这段经历和体会。

  机不可失

  1992年小平同志的南方谈话,犹如一声春雷,使得大家的思想豁然开朗。党的十四大作出建立社会主义市场经济体制改革目标的决定,并明确了财税改革的方向和任务,即逐步实行“税利分流”和分税制。财政部门长期以来想干的事情,想搞的改革,终于可以向前推进。

  1993年4月22日,中央政治局常委会专门听取了我和国家税务总局局长金鑫关于财税体制改革的汇报。常委们不断插话,讨论非常热烈。我还记得一个很有趣的细节。江泽民总书记说,你们提的方案这么复杂,胆子不小嘛!金鑫很有意思,答了一句:科学嘛,就是要大胆假设,小心求证!4月28日,中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路,并决定朱镕基负责几项重大改革方案的领导工作。

  1993年7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案。7月22日,国务院总理办公会议决定加快财税体制改革步伐,将原定的分步实施方案改为一步到位,要求9月之前拿出具体方案,并于1994年1月1日起在全国推行。中央成立了财税改革领导小组,我任组长,金鑫和财政部副部长项怀诚任副组长。9月2日、3日,中央政治局常委会听取并同意财税改革方案。

  核心是分税制

  1994年财税改革涉及的内容较多,核心是分税制改革。分税制的主要内容是,在划分事权的基础上,划分中央与地方的财政支出范围;按税种划分收入,明确中央与地方各自的收入范围;分设中央和地方两套税务机构;建立中央对地方的税收返还制度。改革的目标就是要提高财政收入的“两个比重”。我就任财政部部长之初,曾向国务院领导说,中央向地方借钱这个办法不行,哪有“老子”向“儿子”借钱的?只有“儿子”来向“老子”要钱才有凝聚力。毛主席说:手中没把米,叫鸡也不来,更何况这么大一个国家呢?后来分税制改革决定里面有一句非常重要的话:“为了国家的长治久安”,这句话不仅仅是从经济角度来说的,也是有深刻政治含义的。

  但是,如何分税,是面临的一个重大课题。1993年设计分税制改革方案时,恰逢我国经济过热,固定资产投资失控,金融秩序混乱,通货膨胀严重。在经济环境并不宽松的情况下,既要达到提高“两个比重”的目标,又要致力于改善宏观环境。因此,在划分税种时是费了一些心思的:明确将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济,将主要来源于这些领域的税收,例如营业税等划为地方税;为淡化地方片面追求GDP,防止地区封锁,减少重复建设和盲目建设,将国家控制发展的一些消费品,比如烟、酒、高级化妆品实行消费税,而消费税100%归中央;当时最红火的加工制造业的流转税,改革前主要属于地方税源的产品税,改为增值税以后实行共享,中央拿大头;同时,为体现资源国有,国家要保留对资源税的分享权,考虑到大部分资源集中在中西部地区,资源大省一般都是财政穷省,大部分资源税全部留给地方,个别品种如海洋石油资源税划归中央。

  增值税是税制改革后最大的税种,也是这次改革关键的内容。朱镕基在听取我们汇报后,在增值税的增量分成比例上,提出了“高、中、低”三个分成比例,即“二八”“三七”“四六”的设想,请方案小组算算账,核心原则是“保地方利益,中央财政取之有度”。

  8月31日,在总理办公会讨论时,我们拿出“高、中、低”三个测算方案。只有个别人认为,要借分税制改革之机中央多拿一些,选择“高”方案,但大多数人不同意;也有个别人同意“低”方案。“高”“低”两个方案很快被否决了,更多的人倾向“三七”开的“中”方案。最后交给中央政治局讨论时确定分成比例为75:25方案。同时建立一个超过上年增长部分给予返还的系数。

  建立返还系数是激励地方的做法,以一个基期年为基点,按照分税后地方净上划中央的收入数额,作为中央对地方的返还基数,基数部分全额返还地方,而且逐年给予一定增长。究竟递增比例为多少合适?开始时,我们倾向按通胀率确定,朱镕基提出是否可以考虑按中央财政的实际增收比率系数化、指数化来确定。最后确定了一个1:0.3系数,即全国增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1:0.3系数,时间越长,返还的系数就会起变化,不断降低,这是因为分母、分子的大小差不断变化而引起的。

  分税制改革是一个渐进式改革。朱镕基对河北省委及财政厅的同志说:这种改革是非常温和的改革,地方既得利益没有损害,而且返回去的不是“死面”,而是一块“发面”。

  关键是处理好国家与国有企业的分配关系

  国家与企业之间的分配关系,是1994年财税改革又一重要内容。改革开放前,我国经济主体是以国有企业为骨干的公有制企业,非国有企业是在改革开放后逐渐发展起来的,当时数量还不多,但其市场化特征比较明显。在国家与企业的分配关系上,国有企业另搞一套,显然不符合市场经济的要求。这也是当时社会各方面议论较多的问题。因而,处理国家与企业分配关系的改革,核心是处理好国家与国有企业之间的分配关系。

  国有企业改革走市场化道路,和非国有经济统一纳税,这在当时还是有争议的。当然也有不少人支持我们。我记得时任中国人民银行行长助理的吴晓灵(后来是副行长),在一起开会的时候,就赞成我们的意见,认为应该统一征税,公平竞争。

  改革国家与国有企业的分配关系,首先要客观分析实际情况。与非国有企业相比,国有企业所得税税率高达55%,税后利润必须上缴;由于社会保障制度尚未建立,还要承担相当大一部分社会职能,如职工养老、公费医疗等。此外,企业还办“社会”,如子弟校、幼儿园甚至政法机关。这些负担如果降不下来,国有企业与非国有企业难以平等竞争,而承包制又面临诸多矛盾,诸多不平衡。

  为了合理处理国家与国有企业的分配关系,增强国有企业的活力,1993年在财税改革的同时采取了六项措施:一是停征能源交通基金和预算调节基金;二是普遍提高折旧率,并允许企业加速折旧;三是企业的技术开发费按实际发生额,进入成本费用,用于技术开发研究的设备购置,5万元(当时价)以下的直接进成本,5万元以上的分年摊销进成本;四是企业固定资产投资贷款的利息可以列入成本;五是降低企业所得税税率;六是作为过渡措施,对1993年前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法,同时,微利企业缴纳的所得税也不退库。

  上述措施的最后一条,我们的最初意见是应该缴。方案出来后,我让财政司副司长刘克崮先去征求国家经贸企业改革司司长蒋黔贵的意见,双方意见达成了一致。第二天在朱镕基主持的改革方案讨论会上,经贸委领导王忠禹、陈清泰的表态是积极的,认为财政部认真考虑了他们的意见,方案总体不错,建议对税后交利问题适当考虑,有些细节可再改进,同意在全国实行。最后,朱镕基以改革大局为重,说服我接受企业税后利润暂时不上缴财政。我当时认为,出资人(即老板)应当有回报。税是公共收入,利润才是出资人的红利。朱镕基的理由是,当时国有企业承担了相当大一部分社会服务职能,而我们的社会保障制度还未建立,税后利润留给企业可以适当减轻企业负担。他的理由是正确的,我接受了。

  1994年的改革统一了国内企业的所得税税率,没有考虑涉外企业。企业所得税税率为什么定为33%,这是有原因的。当时,财政司的同志经过两个月的奋战,按照国有工业企业、国有大中型企业、全部国有企业和全部测算企业四个口径,分别按35%、33%和30%三种税率,测算了三套改革方案,对相应的增减收情况进行了精确计算。最后建议取33%的税率方案,企业负担与改革前比总体持平,略有下降。还能不能再降一点呢?姚依林曾经问过这个问题。后来我们汇报,是可以低的,但是现在不能低,为什么呢?因为当时的外资企业所得税税率为30%,另外地方可以有10%(即3个百分点)的附加,合起来为33%。如果国内企业再降,就不符合企业公平税负这一市场经济的基本原则了。现在想来,正是当时合理确定了企业所得税税率,才使得我们2007年推出的企业所得税两法合一的改革,具有了税率上的法理基础。

  工商税制改革

  工商税制改革内容繁多,动作很大,是这三项改革中操作最复杂、工作量最大的一项。改革的指导思想非常明确,就是要统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。

  流转税是工商税制改革的关键,因为它是收入的大头。改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成。流转税改革中,增值税改革是核心。改革后实行统一的生产型增值税,取消旧的多环节重复征收的产品税。

  这次改革选择生产型增值税,主要有两方面考虑:一是不能影响财政收入,尤其是中央财政收入。为了达到这一目标,采用生产型增值税比较现实,尽管它与规范的消费型增值税相比,还欠科学,但毕竟比传统的流转税前进了一大步。二是1993年前后,中国经济处于投资失控、膨胀状态,而消费型增值税恰恰对投资具有一定的刺激效应,与当时实行的紧缩政策不一致。

  如何确定增值税税率,当时有不同意见。我们建议税率定为18%,理由是:第一,当时普遍实行增值税的欧洲各国,增值税税率一般从21%到25%不等,如果我国按18%定税率,税负还是偏低的。第二,18%的税率是按照改革后不增加企业税负的原则,我们的几个同志在连续加班干了半个多月测算出来的。但是国家税务总局和经贸委的意见是定在16%。由于意见不统一,朱镕基让我牵头协商。过后一两天,在财政部我的办公室里,进行了三方会商。开始,三方表态都与上次一样。我的对策是,干脆复杂问题简单化,双方都让一个点,定为17%。最后,上报国务院得到批准。记得时任上海市财政局局长的周有道曾经打电话给我,说市领导让他们专门找了一些企业进行模拟运算,结果表明,如果按17%定税率,企业税负比改革前下降,表示赞同17%的增值税税率。

  昼夜兼程,“游说”各方

  财税三大改革内容多、动作大,涉及各方面利益。因此,朱镕基在北戴河会上就提出要到各地宣传解释。中央政治局常委会9月3日通过财税改革方案后,信息传播很快,一些地方反映强烈,主要是针对分税制方案,认为这个方案比较“紧”,并有一定抵触情绪。广东省委给中央写报告,要求广东单独实行包干。除了广东之外,还有的省长私下说,以后我们要到朱镕基那里领工资。朱镕基果断决定,立即带领中央各有关部门负责同志赴地方,与地方党政要员对话,听取意见,改进完善。

  从1993年9月9日到11月21日的74天时间,朱镕基亲自带队,带领60多人的大队人马,其中主要是财税系统的同志,先后分10站走了17个省、市、自治区(包括计划单列市),由远及近,第一站是海南,接着是广东,最后一站是河北。我陪同走了海南、广东两站。

  为什么先到海南、广东?因为海南是中国最大的特区,而广东实行“特殊政策,灵活措施”,而且当时在全国它们的经济发展是最快的,如果不能得到这两个省的支持,税制改革在全国就推不开。

  海南一站,总的来说,还是比较轻松、气氛和谐的。改革对海南的特殊政策没有影响,海南的利益也基本上没有受到影响。如果按照增值税年均增长30%计算,受影响的只有3亿元至5亿元。阮崇武当时是海南省委书记、省长一肩挑,我们把情况详细介绍以后,他同意实行分税制。

  最关键的一站是广东。广东的财政包干体制运行力度一直较大,对地方经济作用也大,头两天他们明确要求继续实行包干制。他们心情沉重地问朱镕基,广东的特殊政策还要不要实行?如果包干制取消,我们还要不要在20年内赶上亚洲“四小龙”?他们认为,按财政会议上所提出的办法,广东就什么大事也不干了。

  这样一来事情就难办了,我们开始分层次协商说服。我们反复解释,实行分税制之后,中央是多拿了一些,但蛋糕做大了,地方的财力也会有更大的增长,不会因此影响广东追赶“四小龙”。这期间有博弈,也有碰撞。但广东省委、省政府最终是顾全大局的,同意实行分税制。同时他们提出了几个要求,最主要的是两条:一是基数问题,方案是以1992年为基数,广东省提出要以1993年为基数;二是希望原有对企业的减免税政策保留几年。

  后一个要求,朱镕基和我很快就达成了一致,表示同意,但是有两个限制条件:一是过渡期三年,不能无限期。二是减免税政策以省级文件为准,市、县的文件不认账。广东方面表示满意。后来,除了个别地方开了口子,全国各地都照此办理。

  争议最大的是基数的基年问题,我不同意以1993年为基数,主要原因是财政从未也不能以未发生的数字为基数,担心地方在数字上弄虚作假,会产生极大的不规范行为。但是,为了最大限度地争取地方对改革的支持,朱镕基同意了广东省的要求。回到北京以后,据此又向中央专门作了报告,中央予以批准。

  事后,朱镕基在评价广东时说,总体上讲,广东的同志最后顾全大局,牺牲自己部分利益,也是为了要发展中国经济,完成党中央交给的任务。

  在整个过程中,出乎大家意料的是中西部地区的一些省份一度反应消极,主要是这些省份对方案没有完全搞明白。他们提出,既然转移支付,钱早晚要返回来,增值税能不能不按75:25分成,能否100%留地方?消费税中央能不能不拿走?朱镕基在新疆说,分税制改革对贫困地区是有利的,你们应该举双手赞成。但是你们也不能太焦急,不可能一下子就得益很多。税制改革,全国必须统一,没有哪个地区可以搞特殊,你们提出的要求一概不能接受。

  中西部地区还有一个烟酒消费税的问题,主要是贵州、云南。它们的财政长期靠烟酒支撑,是名副其实的烟酒财政。当时已经决定对烟酒征收消费税,按照分税制的设计,消费税增量100%归中央。显而易见,这些地区是“吃亏”的。1993年9月,江泽民召开六省座谈会,贵州省代表就站出来反对分税制,谈了分税制对贵州的影响。中央后来在其他方面给了这些省份一些照顾。在这两个月时间里,中央原定的分税制方案在地方政府的强烈要求下不得不做出一系列调整、妥协与让步,但实行全国统一分税制大原则、始终没有动摇。

  改革元年,如履薄冰

  从1993年末国务院正式决定进行财税体制改革,到1994年初实施改革那一段时间,我的心情用一个词形容最贴切——如履薄冰。改革的决定是中央作出的,但方案是财政、税务部门提出的,具体组织实施也是财税部门的事。账要由财政部门算,各种税要靠基层税务人员收。我是第一责任人,责无旁贷。

  大家可能还记得,1994年的宏观环境并不宽松,信贷过猛、投资失控、通货膨胀。我们面临出现三种不利局面的可能:第一是通货膨胀持续发展,有可能有人指责是财税改革推动了通货膨胀;第二,税负不合理影响企业经营,造成生产下滑;第三,征收人员和纳税人尚未熟练掌握新税制,一旦税款收不上来,财政支出就会成问题。

  为防止出现万一,我向朱镕基汇报了我的担心,并请他特批中央财政向中央银行临时借款120亿元,以备不时之需。朱镕基非常理解,特批借款,期限3个月。那年春节是2月,节前我正在北京市看望基层财税干部。一天晚上11时,我刚要结束走访,国税总局值班室给我打来电话说,1月税收快报出来了,比上年同期增长61%。当时的心情我不描述大家也能猜得到。我第二天向朱镕基汇报,并很快还了120亿元借款。

  财税体制改革实施前后,我非常注意调查研究,以了解实际情况,不断完善改革方案。但由于身兼两职,加之中央、国务院召开的各种会议不断,财政部门的负责同志又要逢会必到,因此我很难抽身远出调研。在这种情况下,我采取了“短、平、快”的调研方式,经常带两三名同志,利用周末到北京所属各县(有的现改称区)及河北的保定和涿州、天津的武清等地转一转。往往是早上不到7点就出去,很晚才回来。

  新税制无论对征管人员和纳税人来说,都是全新的内容。我们的培训力度很大,连金鑫都亲自在电视台讲课。但我还是心中没底,因而这成为我调研的一个重点。在天津市武清县一家企业,一位年轻的会计人员把台账拿出来,能够逐笔说明销项税和进项税的抵扣情况,税收政策把握得很清楚,我心里踏实了许多。令人感动的是,许多省的主要负责同志在百忙之中,主动学习和研究新的财税体制。总的来说,尽管财税改革草案进行了多次调整,但绝大部分同志都基本掌握了新财税体制的基本内容,这说明我们的准备工作是扎实有效的。

  但是,事情并未就此结束。此后三四个月,虽然全国财政收入每月同比都是增长的,但增幅逐月回落。联想到1993年的最后四个月超常增长(地方财政收入后四个月分别比上年同期增长60%、90%、110%、150%),如果这样下去,下半年收入必然增长缓慢,甚至可能出现负增长。结果中央不仅集中不了收入,可能还要赔上对地方的税收返还基数。简单的处理办法是,组织核查组核实基数,或者削减1/3的基数,实现预算平衡。但是,大检查组从年初到4月底陆续回来,都未能发现有虚增收入、提高基数的情况。为什么查不出来?为了抬高基数,地方有许多高招,而检查的手段又非常原始。这让我们感到很担忧。

  1994年5月末,我邀请了12个省、自治区、直辖市的财政厅、局负责人座谈,专门研究应对可能减收的方案。当时共有三种选择:一是税收增长与各地GDP增长挂钩;二是调减1993年基数,从上年增加的绝对额中,拿出一部分按照各省的基数增长率进行相应的抵扣;三是向前看,承认上报的1993年基数,但下达收入增长目标,通过收入增长来解决潜在的赤字问题。座谈中,浙江省财政厅厅长提出,应当采取同心同德向前看的办法,通过确定各省“两税”增收目标来解决问题,得到与会人员的一致赞同。至于如何下达中央“两税”增长指标问题,有两种不同的意见:一种是与各省GDP增长比例挂钩;另一种是与各省1993年“两税”增长幅度挂钩。对第一种意见,大家认为,如一挂钩,为了追求财政利益,GDP的绝对额将会出现“缩水”问题,其副作用太大。而认为第二种意见较为合理,1993年得益多的省市增幅相对高一点,应该多承担把财政收入蛋糕做大的任务,对中央多贡献一点。

  第二项重大调整是关于与各地增长率挂钩的问题。1994年开始实施的方案是,按照全国“两税”收入增长幅度,在全国范围内按统一的系数返还给各省(自治区、直辖市)。当时有均贫富的因素。后来地方同志在座谈中提出“两税”返还系数与本省(自治区、直辖市)增长率挂钩计算,认为这样调整,既调动了发达省的积极性,也使中央增加了财政收入,保证了向欠发达地区进行转移支付。我们认为这个意见有一定的道理,并做了调整。

  我将座谈情况向国务院领导作了汇报,国务院领导原则上同意了大家的意见。1994年8月召开全国财政工作会议,朱镕基到会作了一个非常鼓舞人心的讲话,号召大家同心同德,上下一致,完成改革目标,并在会上宣布了国务院关于两项重大调整的决定。经过会议不断深入的讨论,具体形成了三条意见:一是全国以1993年当年“两税”增幅的1/3,即16%作为1994年增长目标,各省以本省上年增幅的1/3为目标。二是完不成“两税”增收任务的省市以地方收入赔补,完不成上年基数的要扣减返还基数。三是凡完成“两税”增长目标的地区,中央按当年本地区“两税”增长率的1:0.3返还;凡“两税”收入超过增长目标的地区,其超过部分给予一次性奖励,返还系数由1:0.3提高为1:0.6。

  由于及时调整政策,从9月起,全国财政收入增幅按目标提高了,全年实现增长超过18%。李鹏总理在一次会上讲:“政策的威力真不小!”

  值得一提的是,在组织实施财税改革过程中,财政部、国家税务总局及时根据实际情况对原方案进行了微调和完善,仅仅1994年第一季度就发出了80多个文件。有些比较大的政策性调整,我至今记忆犹新。比如,小水电企业反映税制改革后增值税负担增加较多,希望予以解决。我们一研究,就发现小水电企业和其他企业相比,它们几乎没有进项税可扣,税制改革前对小水电企业征收的是5%的产品税,新税制按17%征收增值税,税负的确增加较多。根据实际情况,我们进行了调整。

  改革的第一年在曲曲折折中度过了。这两项重大调整,保证了当年改革的成功,也带来了后来每年1000多亿元到2000多亿元,乃至每年几千亿元的税收的增收。

  点滴感悟

  2003年,我参加了党的十六届三中全会文件起草工作。文件起草组组建不久,有一次,温家宝总理到会上部署工作。他谈道:中央政治局常委认为,10年实践证明,财税改革是成功的。10年时间,作出这样的判断,是很不容易的。

  回首1994年的财税改革,我有两点感悟。

  一是要把组织实施过程放在重要位置。有关部门要把中央改革方略层层分解为实施策略和步骤,并艰苦细致地去落实。否则,不管改革方案制定得多么好,也会变成一纸空文。有些改革没有实现预期目标,很多时候不是方案本身有问题,而是组织工作没有到位造成的。特别是要注意及时有效地解决利益攸关方的问题。

  二是我国地域辽阔,各地条件差异很大,区域经济不平衡,各个行业千差万别,需要制定一套统一的、科学的改革方案,但必须在实践中不断完善方案,并且要在不影响总原则的前提下,处理好整体与部分、普遍与特殊的关系,实现方案与实际的有机结合。必要时,要采取过渡性措施,确保改革方案具有较强的可行性和可操作性。
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