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薛小和:回望我国第一个智库——国务院经济研究中心
作者:薛小和      时间:2022-04-07   来源:孙冶方经济科学基金会
 

  编者按:智库——作为职业的咨询机构,主要是为政府、国际组织的决策服务的。国务院经济研究中心,作为我国第一个智库,它是在1980年7月受中央财经领导小组和国务院领导同志委托着手筹建的。它的几位创始人薛暮桥、马洪、廖季立等,他们善于把马克思主义经济学同中国实际相结合,而且他们在建国后亲身参与最高领导层决策,对政策演变的来龙去脉有透彻的了解,所以他们对改革方向的把握,对可行性措施的设计,都是根据市场经济的原型和从我国的国情出发总结出来的。在改革开放初期的1980—1985年,国务院经济研究中心的创始人,他们躬身入局,挺膺负责,参与了许多改革方案的设计和组织实施过程,所处地位极为特殊。

  本文根据国务院经济研究中心创始人薛暮桥的回忆,以及作者早期对徐雪寒、季崇威、吴敬琏、吴凯泰、任涛等人的采访和经济中心的简报、信函、报告,中国人民银行档案综述而成。

  国务院经济研究中心是1980年7月成立的,是现在的国务院发展研究中心的前身。当时,国务院和中央财经领导小组决定建立一个由经济专家和学者组成的经济决策咨询研究机构,主要任务是组织在京经济研究单位,围绕党中央、国务院提出的经济工作的中心任务,着重研究国民经济发展中带有全局性、战略性、综合性和长期性的问题,向中央财经领导小组提出研究报告和建议,同时承担国务院交议的研究任务。

  根据国务院和中央财经领导小组指示,薛暮桥、马洪、廖季立等多次商议,向国务院提出以下组建意见:一、机构的组成,把国务院有关部委所属和其他在京中央级综合性经济研究院所(共18个单位)组织起来,从事经济决策咨询研究。机构定名为国务院经济研究中心(以下简称经济中心)。二、经济中心的主要任务,是研究中央财经领导小组和国务院交议的问题,并有计划地研究对国民经济发展带有决策性、方针性、前瞻性的问题,提出政策建议。三、经济中心设常务干事11人,由薛暮桥、马洪、孙冶方、许涤新、钱俊瑞、廖季立、梅行、刘国光等同志担任;设18名常设成员,由18个参加单位的主要负责同志担任。上述意见得到国务院领导的批准。

  从1980年8月起,经济中心在中南海北区开始办公。开始,经济中心与当时已有的国务院体制改革办公室一套班子两块牌子,合在一起办公。1982年5月,国务院体改办改组为国家经济体制改革委员会,经济中心结束了与体改办合署办公的历史。刚刚独立出来的经济中心,一度在行政和人员上捉襟见肘。当时工作人员很少,还有十几人是借调的,其中有国家计委的,还有人民大学和中央党校的,工作开展起来十分困难;又因为解决不了职称评定等问题,借调工作人员不安心,纷纷要求回到原单位去。后来几经努力,经济中心充实了内部机构和人员,陆续调徐雪寒、马宾、吴俊扬、季崇威、吴敬琏、佐牧等同志来中心工作,还有意识地选调了一些年轻人来增强活力,这才使工作逐渐步入正轨。


  1984年5月5日,国务院经济研究中心创始人在中南海紫光阁合影,左起徐雪寒、吴俊扬、马洪、薛暮桥、周太和、马宾、季崇威

  经济中心成立以后,对计划、财政、银行、物价、外贸等方面的体制改革近期可行性措施进行了集中研究。

  据当时经济中心的学术秘书任涛回忆,从1980年下半年起,经济中心完成的报告主要有:《关于经济体制改革的初步意见》(1980年9月8日),此稿曾发当时参加中央工作会议的各省市区第一书记; 《关于调整时期经济体制改革的意见》(1981年6月12日);《陕北清涧县农业生产责任制的调查》(1981年上半年);《关于银行体制改革的意见》(1981年10月);《关于税制改革的意见》(1981年11月),此稿曾发国家计划会议作为参阅文件;《关于经济体制改革的总体规划提要》(1982年2月25日)。此外还向国务院报告了《1981年的经济形势和调整方针》《关于我国当前经济困难的几点意见》《关于工业改组和联合》等。据统计,1980年9月至1982年9月,上报国务院有关经济调整、财政、金融、外贸等方面的研讨材料80份。内容包括:经济动态分析、工业管理体制、财政金融、外贸体制、国民收入超分配、工业增长速度分析等等。

  当时经济中心提出的方案和建议,有两个突出的特点:第一,鲜明的市场化取向和极强的可操作性。由于当时经济中心的几位主要负责人善于把马克思主义经济学与中国实际相结合,又由于他们在建国后亲身参与最高领导层决策,而对政策演变的来龙去脉有透彻的了解,所以他们对改革方向的把握,对可行性措施的设计,都不是从理论推导出来的,而是根据市场经济的原型和从我国的国情出发总结出来的。第二,强调经济体制各方面改革的配套性。他们认为,国民经济各部门是互相紧密联系的整体,如果没有共同的目标,各部门各自进行改革,忽视互相配合,就有可能互相牵制。因此,既要深入研究整个经济体制改革的方向目标,又要全面研究各部门各方面改革的具体措施,使之互相配合。


  下面就几个主要方面的改革方案简述如下:

金融体制改革——建立中央银行

  对银行体制改革的讨论是从资金管理问题开始的。1980年8月,当时的国务院领导人连续三天主持中央财经领导小组扩大会议,讨论资金管理和银行体制问题。会上,人民银行行长李葆华汇报了银行工作,中国银行、农业银行和建设银行的负责同志作了补充汇报。薛暮桥在会上对银行的体制改革工作发表了看法,后又主持制订了“关于改革银行体制的几点意见”。11月,李葆华主持召开中国人民银行党组会议,会议经过讨论,基本同意薛暮桥主持制订的“关于改革银行体制的几点意见”,并对个别条文提出了修改意见。

  1981年1月,薛暮桥在中国人民银行全国分行行长会议上指出:“中国人民银行应当成为国家的中央银行,是全国金融业务的中心,担负起中央银行的作用。中央银行是银行的银行,负责统筹协调各个专业银行和其他金融组织的活动。中央银行是国家唯一的发行银行,它负责发行货币,管理货币流通,制定金融政策,规定标准利率,编制全国信贷计划报请国务院批准,管理金融市场,制定全国结算制度,组织全国结算,代理财政金库。为了协调各银行的关系,有必要成立中央银行,和以中央银行为首、各专业银行参加的银行联合会,商讨金融工作的重大问题。”

  经济中心从1983年3月开始应各银行的要求集中研究中央银行体制改革的问题。6月18日,薛暮桥参加中央财经领导小组会议,讨论设置中央银行问题;9月3日,薛暮桥又参加国务院常务会议,讨论筹建中央银行问题。根据会议精神,经济中心开始了一系列的研究工作。

  在银行体制改革问题上,经济中心先研究了各国金融制度的经验,并请前联邦德国著名经济学家古托夫斯基(曾任政府经济顾问“五贤人”委员会成员)来华交换意见,提出建议。1983年经济中心向国务院提出单设中央银行的建议,并提出中央银行的主要任务是严格管理货币发行,保证信贷收支平衡,不经营一般信贷业务。国务院采纳了这个建议,并委托经济中心会同四大银行提出具体方案。

  为推动银行体制改革,经济中心共组织了12次座谈会。在薛暮桥第一次邀请四大银行开会时,由于过去相互间的矛盾很大,会上争执不下,以致会议无法结束。后来,在常务干事徐雪寒的协助下,分别邀请四大银行开会商讨。在北京,他们同人民银行、农业银行、中国银行、建设银行、保险公司的主要负责同志进行了背靠背的座谈。徐雪寒又到上海与四大银行的分行长、专家以及原国民党中央银行的高级职员分别座谈,协调相互间的矛盾。在此基础上,再由经济中心提出方案,共同协商。

  同年5月18日、21日,经济中心邀请四大银行的代表和国家计委、经委、体改委的同志以及两位教授来座谈。当时的情况是,1980年国务院领导就指示要设置中央银行,但是几年来没有取得进展。中国人民银行1982年5月提出《关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行的关系问题的请示》,1983年1月又提出改人民银行为中央银行、设置农工商银行的意见。专业银行则认为,如何设置中央银行应充分征求各专业银行的意见,要公平合理,一视同仁。在具体操作上,大家认为,要建成有权威的中央银行,必须解决如下几个问题:

  一、怎样建成中央银行?专业银行对人民银行一年多来不和专业银行商量,一再擅自作决定,深感忧虑。为了使即将建立的中央银行能够更加全面地了解情况,作出更加符合实际情况的决定,建议中央银行成立理事会,作为决策机构。理事会由工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、计委、经委、财政部负责人,并吸收金融专家二至三人组成。

  二、中央银行和专业银行是什么关系?有人主张建立行政隶属关系或行政上归口由中央银行领导,认为只有这样做,专业银行才能服从指挥。有人则认为中央银行不应干预专业银行内部事务。专业银行有具体业务经营自主权,有用人行政权,在干部任免、劳动工资、基建指标等方面,单独立户。在建立中央银行过程中,一定要用银行的办法管银行,不要再套用行政机关的办法。专业银行之间在信贷计划范围内,应允许发生横向的资金调剂关系。专业银行按业务分工范围经营,但允许有交叉,应防止专业银行发生垄断化倾向。

  三、中央银行怎样才能起到“银行的银行”的作用?中央银行作为“银行的银行”,手头要掌握一定的资金才好进行调剂。为此,有人认为需要自设营业部,自己吸收存款。但是这样做,会和专业银行争存款、争业务。因此,中央银行不能经营存贷业务。

  四、怎样迅速筹建中央银行?有两种不同意见:一种主张由人民银行总行一分为二,部分机构和人员划出去成立中国工商银行,部分机构和人员成立新的中央银行(名称不变)。另一种主张组成中央银行筹建小组,吸收人民银行、农业银行、建设银行、中国银行的负责同志和专家参加,在一位副总理或国务委员领导下设计筹组。大家认为,两种主张可以结合起来,设立筹建小组,报国务院定案。

  最后,经济中心建议由中国人民银行承担中央银行的职责,人民银行原来经营的工商业信贷和储蓄等业务,划归新设的中国工商银行接管。以后中国人民银行就不直接经营信贷业务,只与专业银行发生信贷关系,真正成为“银行的银行”。这个建议经各银行讨论同意后,提请国务院讨论,并得到国务院认可。

  在整个协调讨论过程中,薛暮桥一再强调,目前我国的银行不像银行,像个行政机关。我们无论如何不能使银行机关化,而要尽可能使它企业化。要用银行的办法来管理银行。现代化的经济,要有现代化的金融体系。


财政管理体制改革——从分灶吃饭到利改税

  从1980年开始,国家打破统收统支的财政体制,除京、津、沪三大市实行统收统支、江苏省实行总额分成外,其他地方实行了各种不同形式的划分收支、分级包干,即称之为“分灶吃饭”的财政体制。

  1982年上半年,经济中心就改革财政管理体制进行了四次专题讨论。参加讨论的有财政部、计委、经委、农委、中国人民银行、国家统计局、中国社科院财贸所、人民大学、北京大学、财政金融学院等单位的有关同志。

  参加座谈的同志认为,从两年多的实践看,财政体制改革起到了一定的积极作用。但在实行“分灶吃饭”财政体制后,也出现了一些问题,主要是:(1)加剧了中央财政收支不平衡。(2)财政体制的改革和整个经济体制的改革不配套,没有同步进行。(3)在一定程度上助长了地方盲目生产、重复建设和地区封锁的弊病。

  由于财政体制改革是关系国民收入再分配的重要问题,经济中心在7月中旬,邀请辽宁、浙江、内蒙古、山西和湖南五省区财政厅预算处长和计委财贸处长开了小型座谈会。会后,与国家体改委、财政部共同联名上报了一份《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的初步意见》。在这份意见中提出:财政体制的改革,只能前进,绝不能再回到统收统支完全由中央集中理财的老路上去。但是,目前进行大的改革,条件还不具备。比较可行的是,在现行体制的基础上,总结经验,存利去弊,适当改进和完善分级包干的办法。

  薛暮桥回忆说,在讨论过程中,财政部的同志主张财政体制必须改中央管理为中央、地方分级管理。他则认为应该采取“分税制”的办法,这才是正规的财政分级管理体制。他说,产品税对调整产业结构、产品结构有重要的作用,需要发展的产业、产品征轻税或免税;需要限制的产业、产品征重税。但是在“分灶吃饭”的情况下,产品税都归地方征收,征税人就是纳税人,重税产品使地方财政收入增加,原想要限制生产,结果反而变成鼓励生产。为克服这种弊病,高税产品的产品税必须直接上缴中央,否则提高税率达不到调节生产的目的。

  薛暮桥主张,财政的分级管理要划分税种,有些税种(如重要产品的产品税)应由中央统一征收,有些税种(如所得税)应由中央统一征收、地方酌情留成,有些税种(如营业税)应由地方征收。同时要划分财政收支的分级管理。

  经过反复讨论,财政部逐渐接受了经济中心的意见。1983年国务院决定改“分灶吃饭”为划分税种,并实行利改税。利改税后,财政体制改革前进了一大步。但因价格没有调整,按同样的税率征所得税,各个行业苦乐不均。所以又对因价格偏高而盈利多的企业加征调节税。税种改革并未彻底完成。几年后又走回头路,改行逐级承包制,对此薛暮桥曾几次提出反对意见。


价格体制改革——经济体制改革成败的关键

  1979、1980年国家对价格体系进行过局部调整,主要是提高农产品收购价格,对部分价格偏低的能源、原材料进行微调,并放开部分小商品的价格,但价格体系不合理的状况远未解决。薛暮桥从自己担任全国物价委员会主任的经验中深深体会到,不改革僵化的物价管理体制、理顺价格体系,是不能正常发挥市场调节的作用的,因此价格改革对整个经济体制改革具有极其重要的意义。1982年,他曾就此问题与前联邦德国的古托夫斯基等专家交换意见,他们一致认为,价格改革是经济体制改革能否成功的关键。

  薛暮桥认为,价格改革需要解决两个相互联系的问题:一是调整价格体系,理顺各类商品的比价关系;二是改革物价管理体制,绝大多数商品不再由国家统一定价,而通过市场供求和竞争来形成,即逐步放开价格。他认为价格改革的步骤,应当是调放结合,先以调为主,在条件成熟时转变为以放为主,最后达到绝大多数商品价格全面放开。1982—1984年,经济研究中心、价格研究中心组织有关方面的专家,认真研究了价格改革的指导思想和实施步骤,特别是价格体系的调整问题,向中央财经领导小组和国务院提出建议。

  关于价格体系改革的目标,在研讨中大致有以下几种意见:

  一、有的同志主张进行全面的彻底的改革。能源、原材料价格一次提够;农产品收购价格要适当提高;农产品购销价格倒挂一次解决;其他如交通运输、公用事业、服务行业的价格以及房租等也要同步调整。按这样的目标测算,价格总水平大约将比改革以前提高40%以上。这是“大改”的目标。

  二、有的同志主张“中改”。“中改”也是一种全面的改革,是在比较低的水平上理顺价格关系。主要设想是:为了初步调整好农产品内部的比价,粮食收购由目前的倒三七改为倒二八比例作价;收购价格总水平大约将提高3.7%,销售价与收购价拉平;肉鱼蛋菜等相应提价;重工业产品的出厂价,大体上按重工部门的平均资金利润率6-9%进行调整。能源价格提高后,影响到加工工业产品的成本,应当自己“消化”,一般不得提价,价格偏低或偏高的可作有升有降的调整。服务价格也要有一定幅度的提高。物价局曾按这样的目标测试,预计价格总水平将比改革前提高16%以上。

  三、有的同志主张“小改”,稳步前进。大部分商品的价格维持现状,对价格偏高、偏低或供求不平衡的产品,要根据生产条件的变化每年做一些小幅度的调整。粮食价格倒挂的问题,要逐步解决。各类产品价格有升有降,价格总水平的上升幅度应控制在2%以下。

  经济中心的物价专题小组倾向于制定一个兼顾各方面要求而又能加以实施的综合性改革方案。这一方案可概括为“综合调整,调放结合,略有侧重,分步出台”。

  综合调整。对现行价格体系分步进行全面的、系列的调整,要照顾前后左右的比价关系,并且一竿子到底。例如,调整煤炭价格时,民用煤、煤气的价格要相应提高,工资或补贴也要相应增加。

  调放结合。随着指令性计划的缩小,实行指令性计划价格的商品要继续减少。除三类农副产品、小商品、修理服务业的价格要继续放开外,建议把蔬菜、猪肉、禽蛋的地产地销定价权下放给省属市。在此基础上创造条件,逐步放开。

  略有侧重。改革的第一步要集中解决价格体系中矛盾最突出的农副产品购销价格倒挂问题和原材料等短线初级产品的低价问题。在改革的第一步,提价幅度略大一些。

  分步出台。建议分中、大、小三步。第一步要迈一个中步,把价格上升幅度控制在10%,集中解决目前价格体系中最突出的问题,争取在1985年上半年出台。第二步迈一个大步,基本上解决价格体系中存在的主要问题,争取在1986年出台。最后拾遗补缺,于1988年以前进行一次小的调整。

  薛暮桥回忆这段讨论时说,对于调整价格,当时是有很大顾虑的,主要是担心导致物价总水平猛涨,引起人民群众的不满。他多次强调,防止物价总水平猛涨的关键,是要控制货币发行量,防止货币流通量过多。只要通货不膨胀,对部分商品价格进行有升有降的调整,物价总水平可基本上保持稳定。经济中心主张既积极又慎重地推进价格调整,可以先从条件比较成熟、对人民生活影响较小的商品入手。

  1982年第4季度,经济中心研究了棉布、化纤布调价问题。当时我国的棉布因棉花几次提价而布价未提出现亏损;化纤布因化纤工业发展很快,成本下降,利润很高。物价局因怕化纤布降价影响财政收入,不让降价,致使产品大量积压,被迫减产。国家经委委托薛暮桥召开一次纺织品价格会议,他在会上提出,提高棉布的销售价格,同时大幅度降低化纤布的价格,以扩大化纤布的销路,代替棉布,使多年限量供应的棉布有可能敞开供应。薛暮桥说:“最好不要坐失良机,不要等化纤布降价降够后再提纯棉布的价格,并且尽可能使这项调价成为今后较大规模调整物价的突破口。”不久,国务院批准了这个建议。这次调价很顺利,调价的结果,群众更多地使用化纤布来代替棉布,群众因棉布提价多花的钱,从化纤布降价收回来,改变了群众使用纺织品的结构,棉布不久就敞开供应甚至出现积压了,化纤布也可以放手生产。这次调价的成功,提高了大家对调整价格的信心。


外贸体制改革——统一管理,联合经营

  薛暮桥1980年去香港讲学时,看到对外贸易体制问题很大。过去我们对香港的进出口贸易是由外贸部的华润公司独家经营的,生产出口产品的企业不但不能直接经营外销,连国外市场价格情况也不知道,大家对华润公司意见很大。十一届三中全会以后,国务院批准若干地区、部分企业可以有经营外贸的自主权。香港一下子成立了几十个甚至几百个外贸公司,在香港市场上削价竞销,互相竞争,使国家蒙受巨大的损失。薛暮桥回忆当时的情景说,许多商界人士批评我们的外贸体制,询问他的意见。他说,对外贸易独家经营是不对的,但像现在这样多头经营也不行,应当改为“统一管理,联合经营”。

  到1980年代初,进出口委员会副主任周建南向经济中心反映他对外贸体制改革的意见,说他的意见外贸部不同意,请经济中心来协调。1983年,外贸部向国务院报告了他们的体制改革方案,被国务院否定了,要求经济中心帮助外贸部另外制定一个方案。

  外贸体制改革牵扯到外贸部与中央各部门的关系、中央与各地区以及与各出口产品生产企业的关系、出口口岸与邻近各省的关系等,确实非常复杂。徐雪寒受薛暮桥之托,召集会议研究,提出了“统一管理、联合经营”的方针。开始时,外贸部担心提“统一管理”会受到各省市的反对。薛暮桥说,你们不敢提我们来提。在谈到“联合经营”时,外贸部又想走独家经营的老路。经过反复研究,提出了一个折衷的方案。经济中心还提出,要正确认识对外贸易的作用,把外贸工作转移到提高经济效益的轨道上来。长期以来,我们多是强调外贸互通有无、调剂余缺,而忽视了外贸为国家建设积累资金,即节约社会劳动、实现价值增值的作用。现在要把对外贸易的双重任务结合起来,既要求贸易额的稳定增长,又要不断提高经济效益。


1984年5月5日,国务院经济研究中心全体工作人员在中南海紫光阁合影

  国务院经济研究中心在1980年至1985年期间,还参与了国务院组织的关于计划体制改革、企业改革和劳动工资制度改革等方面的调研和方案制定工作;同时,积极开展国际交流活动。在改革开放初期的这五年期间,经济中心作为一线的智库,躬身入局,挺膺负责,参与了许多改革方案的决策和组织实施过程,所处地位极为特殊。作为掌门人的薛暮桥一再告诫经济中心的同事,经济中心是个咨询机构,不是权力机关;国务院各部委是权力机构,要紧跟国务院的政策,经济中心的性质不同,没有权力,只能建议,所以不仅要紧跟,而且要超前,在国务院还没有作出决策以前就提出建议,以供国务院决策时参考。1990年经济中心创建10年时,薛暮桥把超前性进一步扩展为超脱性。他说,咨询研究机构超脱于各部门各地区之外,可以避免部门和地区的某些局限性,从国民经济整体发展的需要来考虑问题,不但要看到目前的困难,而且要看到将来的发展前途。咨询研究机关不是行政机构,不是上级领导指示的执行机构,应当坚持客观态度,提出科学的意见和建议,我们的咨询研究机关一定要善于利用自己的这种超脱地位,做到总揽全局。

  1985年6月,国务院经济研究中心与国务院经济技术研究中心、国务院价格研究中心合并,改名为国务院经济技术社会发展研究中心。1990年1月,又与国务院农村研究中心合并,改名为今天的国务院发展研究中心。

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