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陈明:国家治理逻辑转换视角的农地制度改革40年
作者:陈明      时间:2019-02-28   来源:
 

摘要:改革开放40年来的农地制度改革大致可以分为四个阶段,每个阶段的关键词分别是:责任制、家庭经营、承包经营权和农业经营体系。农地制度改革折射出40年里国家治理层面的逻辑转换。在激励逻辑上,表现为“生产性激励”向“治理性激励”的转换;在制度逻辑上,表现为“经营性制度”向“财产性制度”的转换;在政治逻辑上,表现为“管控型政治”向“回应型政治”的转换。未来农地制度改革要充分考虑乡村分化、财政约束和央地关系等方面的现实境况,明确若干操作性路径。

中国改革从农村发轫,农村改革从土地破题。农地制度改革在农村改革乃至全局性改革中都居于重要地位。正如科斯所言,家庭联产承包责任制和乡镇企业等“边缘改革”推动中国经济体制发生了本质性转型。农地制度改革可以作为认识和理解改革开放40年来国家制度体系和治理逻辑变迁的一个缩影。党的十九大提出实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化。农地制度对城乡关系、集体经济和乡村治理都具有深刻的嵌入性影响,深化农地制度改革是实现乡村振兴的重要内容。在庆祝改革开放40周年之际,回顾农地制度改革历程并梳理其中折射出的国家治理逻辑演进,能够有效地澄清认识、弥合分歧,从而为深化改革凝聚共识、汇聚力量。

改革开放以来,差不多每隔10年,就要掀起一场关于农地制度改革的回顾和讨论热潮。20世纪90年代初,在对农地制度改革的第一个10年进行回顾的时候,学界关注的重点是改革所带来的微观主体放活及生产经营自主权等问题。到了世纪之交,对改革开放20年农地制度改革进行讨论时,学术界关注的重点已经从单纯的经济绩效问题深入到土地的产权结构和资源配置方面。到改革开放30年的时候,土地权利问题得到了空前的关注,2006年颁行的《物权法》确立了土地承包经营权的用益物权地位。一直到今天,这项改革都被视作共和国历史上的重大标志性事件,具有非凡意义。在此之后,农民、土地与国家的关系问题进入主流话语并渐成显学,农地制度所承载的政治和社会意义日益显现。

改革开放以来的官方文件中,通常将经营制度和土地制度归入经济体制改革的范畴。但实际上,自古以来,土地就不仅仅服从经济要素的配置规律,而是同时受到特定政治结构和政治空间的约束。这项改革虽然从具体内容上讲属于经济领域,但改革的动力源和可能造成的影响都与国家治理体系紧密相关。对此,本文旨在从国家治理逻辑转换的视角出发,回顾改革开放以来农地制度的改革历程。

一、农地制度改革的演进框架与关键命题

改革开放以来农地制度改革可以划分为四个阶段,每个阶段又可以提炼出一个关键命题。

(一)1978—1984年:联产承包责任制确立。

改革首先在安徽启动。1977年11月,在万里主持下,安徽省委制定了《关于当前农村经济政策几个问题的规定(试行草案)》,率先提出了农业生产责任制,扩大了生产队自主权。1978年夏秋之交,安徽遭遇百年不遇的特大旱情,这场“天灾”为打破旧体制加了一把火。为抗旱救灾,安徽省委决定“借地度荒”,结果“借地度荒”成了“包产到组”,很快就演变为“包产到户”。就在同一年,山西、内蒙古、四川、贵州等省也纷纷出现了各种形式的责任制。农村改革已是风起云涌、山雨欲来。

基层兴起的改革浪潮得到制度化确认经历了一个反复博弈的过程。1978年12月,党的十一届三中全会起草的决定(草案)中写的还是“不许包产到户”,次年9月十一届四中全会通过的决定中悄悄改成了“不要包产到户”。一字之差,意涵深远。敏感的人从文件的语气中已经能够嗅到风向的细微变化。此后,1982年中央一号文件,承认了“小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组”等责任制形式的社会主义性质;1983年中央一号文件,提出“稳定和完善联产承包责任制”。至此,农地制度改革的第一阶段基本完成。

这一阶段改革的关键词是“责任制”。所谓责任制,是在不改变土地集体所有性质的前提下,把土地交给农民自主安排生产,农民按照合同完成国家下达的生产任务、获得生产剩余的一套制度安排。这并不是一个新发明的概念。集体化时代,为了回避包产到户、分田单干的风险,各地就创造出了“个人责任地”“专管地段责任制”“农活包到户”“定产到田责任到人”等提法。改革者敏锐地抓住了“责任制”这一价值中立的概念,把包产到户归结为农业生产责任制的一种形式,以此为契机推动了联产承包责任制的确立。

(二)1984—1998年:家庭承包经营制度走向完善。

承包制并非只有一种形式,而是多种非集体耕种形式的统称。刚开始时,包产到户、包干到户、联产计酬、专业承包或小组承包等各种形式层出不穷。在多种经营方式可供选择的情况下,出现了统一经营向分户经营转变,包产到组向包产到户转变,包产向包干转变。随着改革的深入,家庭经营成为不可逆转的潮流。

农民的选择再次影响了上层决策,通过一系列政策的推进,家庭承包经营制度逐步走向完善。仔细分析可以发现,在改革第一阶段中央文件中并没有强调或者突出家庭经营,但到1984年、1985年间这一情况悄然发生了变化。1985年中央一号文件中将家庭经营与联产承包责任制并列,强调二者都长期不变。1986年中央一号文件更加旗帜鲜明地指出了“家庭承包是党的长期政策”。1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》中,直接采用了“稳定家庭联产承包制”这样的措辞。三年时间里,中央一号文件出现了家庭经营、家庭承包、家庭联产承包制这样的概念变迁,联产承包责任制与家庭经营完成了“政策嫁接”。

家庭承包地位确立的同时,中央不断强调稳定和延长承包期。1984年中央一号文件要求“土地承包期一般应在15年以上”,1993年中共中央、国务院下发的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定“原定的耕地承包期到期后,再延长30年不变”,还提出了“增人不增地,减人不减地”的原则。1998年,党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,进一步明确了农户对土地承包权和经营收益权的主体地位。

这一阶段改革的关键词是“家庭承包”。过去学术界从农业生产、经济效率、社会功能等多个角度分析过家庭经营的优势,本文着重从改革史的角度重新梳理这一改革的重要意义。第一,家庭承包是稳定和延长承包期的基础。改革初期,承包范围带有不确定性,在非家庭承包的情况下,农民延长承包期的诉求不会如此强烈。第二,家庭承包为改革走向深入奠定基础。如果家庭承包的地位得不到确立,农地制度改革就很难从一项生产方式调整转换为产权制度变革,再后来农民土地权利的强化和固化也更无从谈起。第三,家庭承包为农民再次联合创造条件。杜润生在回忆中说:“分权才有利于培养农民独立自主的性格,有利于发展个人的社会交往,为新的联合创立前提。”事实也确实是这样。家庭承包将农民卷入了现代经济分工体系,能够帮助其脱离对共同体的依附、成长为独立的市场主体。今天,已经有大量农民完成了市场化的洗礼,再次通过合作社等形式走向联合。

(三)1998—2012年:农村土地承包经营权物权化。

在家庭承包经营制度走向完善的过程中,相关法律间或出现了关于土地权利的表述。1986年的《民法通则》和1988年的《土地管理法》已经有“土地的承包经营权受法律保护”的条款。但是这一表述既缺少中央政策的明确部署又缺少法律层面的权能安排,因此很长时间里形同虚设,并未在司法实践中发挥作用。

20世纪90年代以后,宏观政策不断从完善土地承包经营权权能和限制村社调整土地两个方向发力,对于稳定土地承包经营权发挥了积极作用。但是,由于这些政策在司法上不具备可执行性,而且多大程度上能够落实往往受到地方政府(包括村庄组织)意愿的影响,因此实施的效果并不理想。后续改革中,土地法治建设受到更多重视,一系列重要法律被制定出来。尤其值得重视的有三部:一是1998年通过的《土地管理法》(修正案),农村土地的所有权与使用权分离状态得到法律承认,农村土地权利的法律真空状态宣告结束;二是2002年颁布的《农村土地承包法》,对农村土地承包权的保护和流转做出若干具体规定;三是2007年颁布的《中华人民共和国物权法》,明确了土地承包经营权的用益物权性质。

这一阶段改革的关键词是“承包经营权”。这一时期,不仅在宏观层面上发生了土地承包经营制度从单纯的责任关系向权利关系的转换,作为制度实践者的农民也体味到了这种变化。有研究发现,到了“二轮”承包时,合同内容已经从原来的对作为经营体制的“承包”的强调,转变为对土地的使用权“转让”的强调。回溯历史,可以发现土地承包经营权并不是通过某一个标志性的文件确立的,而是通过不断增强其产权强度和农民的产权信心,最终搭建起了完整的权利框架。待到《物权法》颁布的时刻,深化改革的氛围在整个社会酝酿已久,从决策层到农民群众都期待着重大制度变革的出现,“用益物权”只是完成了土地承包经营权物权化的临门一脚。

2008年10月,十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,强调“现有土地承包关系要稳定并长久不变”。农民的土地权利变得更加充分而有保障。当然,一如此前经验,这一重大政策的落地实施还有赖于更加明确的制度规定尤其是法治保障。

(四)2012年至今:构建新型农业经营体系。

党的十八大以来,中央围绕农地制度改革做出若干重大部署,改革朝着立体化纵深推进。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,以“加快构建新型农业经营体系”统领农地制度改革的各个方面,这构成了新时代深化农地制度改革的总纲。新时代以构建新型农业经营体系为中心的农地制度改革已经进行了以下尝试:

第一,“三权分置”为新型农业经营体系构建提供了制度前提。2016年10月,中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。从政策意图看,文件的中心意旨是放活土地经营权,即更好地保护经营者权利尤其是加强对土地流转合约的保护。以上措施对加快构建新型农业经营体系具有基础性意义。

第二,确权颁证为新型农业经营体系构建提供了产权基础。农村集体土地确权颁证是农村土地制度改革的基础性工作,早在2009年中央就提出了明确要求,并连续多年在中央一号文件中进行安排部署。国际经验表明,土地权属证书有助于增强农民的财产信心、财产透明度和可预见性,有利于刺激投资和土地市场发展。党的十九大明确“第二轮土地承包到期后再延长三十年”,让广大农民吃上了“定心丸”,土地承包权地位进一步巩固。

第三,权能拓展为新型农业经营体系构建提供了活力源泉。权能缺失的权利只是一纸空文。经过多年的发展,农民对承包地的占有、使用、流转、收益权能已经基本得到落实。党的十八届三中全会以来,又先后开展了农村土地承包经营权抵押、担保、入股、有偿退出试点。通过上述改革,土地的资本属性将得到有效释放,这不但能够提升农村土地的价值,还能够进一步活跃土地投资和土地市场。

这一阶段改革的关键词是“农业经营体系”。农业经营体系可以理解为包含了经营方式、地权结构、权能配置等在内的一套制度体系。也就是说,农业经营体系并非不局限于狭义的“经营”范畴,甚至不是一项具体的制度安排,而是一套全方位的制度框架。构建新型农业经营体系也并不意味着全新的制度变革,而是在若干重大改革基础上实现制度整合和绩效提升。

二、农地制度改革与国家治理逻辑转换

土地制度是国家的基础性制度。40年的农地制度改革历程,折射出国家治理层面的逻辑转换。在激励逻辑上,表现为“生产性激励”向“治理性激励”的转换;在制度逻辑上,表现为“经营性制度”向“财产性制度”的转换;在政治逻辑上,表现为“管控型政治”向“回应型政治”的转换。

(一)激励逻辑:从“生产性激励”到“治理性激励”。

中国改革的一项重要经验在于:在推动工业化的过程中,坚持以生产性激励为导向来开展制度安排,保证了制度变革与生产力发展相匹配。农地制度改革早期轨迹鲜明地体现了这一逻辑。

1.生产性激励的成效。

所谓生产性激励,是指改革过程能够顺应生产力发展趋势,着眼于市场主体诉求和经济发展要求开展制度设计,最大限度激发市场活力和发展动力。农地制度改革的根本目的是不断提升农业全要素生产率和市场竞争力,早日实现农业农村现代化。在过去40年当中,这一总体目标被具体化为若干阶段性目标,改革的过程实际上也就是顺应目标需求,提供或强化改革动力的过程。

最初改革的目标就是解决温饱问题。1978年,全国农村人均纯收入只有133元,全国粮食产量仅3000亿公斤,人均口粮只有150公斤出头,2.5亿农村人口处于半饥饿状态。改革措施推行短短几年之后,情况就发生了显著的变化。“1979~1984年,按可比价格计算,农业总产值年均增长7.6%,加上农产品提价,农民人均纯收入年均增长15%,大部分农民解决了温饱问题。”以上成绩主要来自农民劳动与土地投入的增加,这是政府对农民放权的结果。这一时期,生产性激励表现为政府对产权管制的放松。

1984年以后,农业生产增速放缓,有不少人开始对家庭承包经营制度提出怀疑。对于这一问题,林毅夫后来做过比较深入的分析,归纳起来原因大抵两条:其一,前面几年的增长是超常规的,是多年积累的生产力集中释放的结果,到1984年前后制度红利基本释放完毕;其二,粮食比较效益下降和市场机制不完善,造成了农民投入结构的调整。这些情况,在今天看来是比较清楚的,但在当时各方认识却难以达成一致。杜润生回忆说:此后几年里,一遇生产波动,就有人提出是制度徘徊,认为要废止改革。田纪云说:“有人甚至一心想把农民重新拉回到‘一大二公’道路上去……”我们党顶住了逆流,同僵化的思想观念进行了坚决的斗争。这一时期,生产性激励表现为对家庭承包经营和市场化改革方向的坚守。

20世纪90年代以来,农业生产中要素投入结构变化,资本替代劳动的趋势明显,此后的改革主要是为农业规模经营和资本深化创造条件。相关改革可以分解为以下若干环节:第一,推出一系列稳固家庭经营防范土地频繁调整的政策,确保了土地投资和生产行为的长期性。第二,以相对宽松的农地非农化政策,加速了工业化和城镇化进程,创造了大量农业外就业,为农业人口减少和前期资本积累创造条件。第三,赋予农民承包经营权的基础上开放土地流转市场,为农业规模化经营畅通渠道。第四,进一步限制集体对土地的干预并保护土地经营者的权益,助推专业农户和职业农民崛起,为中国农业竞争力上升培育中坚力量。这一时期,生产性激励表现为始终聚焦农业生产力发展需求,及时推进制度变革,为农业农村现代化持续助力。

2.治理性激励的出场。

生产性激励是改革的原初逻辑,但却不是唯一逻辑。发展到一定阶段,生产性激励基础上必须要叠加更多的社会性、政治性因素才能形成新的有效激励。这也是世界不少后发国家的通行经验。笔者把多重因素叠加后的改革激励结构称为治理性激励。

新世纪以来,国家对农民的赋权与反哺逐步增加。2006年农业税全面取消,自此之后农不养政;2007年颁行的《物权法》赋予农民承包经营权以“用益物权”地位,既明晰了农地产权边界又赋予了农民财产权利。作为兼具经济意义和社会意义的改革,取消农业税、颁行《物权法》是从生产性激励到治理性激励转换的标志性事件。

随着城镇化步伐的加快,越来越多的农民离土进城,农地承包者与经营者渐趋分离。一些人认为这样似乎不利“社会公平”,亦影响“农业现代化”,遂主张对进城农民的承包地进行集体流转或无偿收回,总之“进城农民要退地”。然而,实际政策并没有照此逻辑推行。国家不但通过农地“三权分置”进一步巩固了承包者的权利,而且在最新公布的《农村土地承包法修正案(草案)》中明文禁止“以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。

中央确实推行了“农村土地承包经营权自愿有偿退出”改革试点。但需要注意的是,这项改革在核心目标上,定位于赋予农民更加完整的土地权利,而不仅仅是提升土地的利用效率;在制度设计上,将承包地“退出权”明确为一项权利,而不是一项义务;在操作路径上,强调依法、自愿、有偿,而非上述的集体流转或无偿收回。

上述主张只注意到了改革的经济目标而忽视了改革的政治目标。现阶段,农地制度改革早已不是一项单纯的经济体制改革,而是一场带有全局性、政治性内涵的改革行动。改革的目标不仅是落实农民的土地产权、提升中国农业竞争力,同时落脚到破除城乡二元结构、增加人民群众的获得感这一政治目标上面。这才是农地制度改革的“大道理”。

从整体上看,治理性逻辑包容了生产性逻辑,前者实际上是后者的“升级版”。未来改革中应该有越来越多有利治理、实现善治的社会性、政治性因素被包容进来。具体到农地制度改革应该赋予农民更多权利,横向上由经营权向财产权、保障权拓展,纵向上由经济权利向社会权利、政治权利拓展,同时在改革中综合考虑效率、公平、稳定、可持续发展诸范畴的平衡。

(二)制度逻辑:从“经营性制度”到“财产性制度”。

关于改革开放以来农地制度的内涵一直存在激烈争论,关键的分歧在于农地制度究竟是“经营性制度”还是“财产性制度”。这一问题不能一概而论,农地制度的属性是一个历史范畴,在40年的改革历程中在不断发生着内容的丰富和转换。针对这些变化,有以下几个问题需要做深入讨论。

1.改革开放以来,农地制度属性发生了怎样的变化?

农地制度改革是以“责任制”的名义开启的。1986年的中央一号文件出现了一个新概念——“双层经营体制”。这个概念在此后沿用了很久,一直到2007年,还将“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”作为一项条款写入了当年颁行的《物权法》。有学者认为,承包经营关系是发包人和承包人之间的合约关系,本质上是一种集体内部分工分配的权利义务关系。如果从这一角度出发,中央似乎是把农地制度当作经营性制度来看待的,只是在具体表述上出现了微妙变化。

颇具意味的是,几乎是在经营体制、经营制度概念成熟的同时,“土地承包经营权”这一权利概念也在同步生成。1986年的《民法通则》、1988年的《土地管理法》(以及1998年修正案)、2002年的《农村土地承包法》、2007年的《物权法》都在不断强化土地承包经营权的财产权属性。而且,1998年以来中央历次“三中全会”都对赋予农民更加充分的土地承包经营权做出了要求。

也就是说,对制度内涵的表述出现了两套平行话语。从名义制度上讲,将农地制度视作经营性制度和财产性制度都能找到权威依据。但从制度实际运行情况看,基于以下理由,可以有力地将土地承包经营权推定为物权或者说财产权。

首先,土地承包经营权是法定权利而非合同权利。家庭承包经营权的期限、范围和权利义务等内容都是由《物权法》《农村土地承包法》等法律所规定的,土地承包合同只是完成法定程序的一个必备要件,合同本身没有规定权利内容的效力。

其次,土地承包经营权的取得不以所有权人的意志为转移。按照相关法律规定,土地虽然为集体所有,但这一所有权的具体实现形式是将其承包给农户经营。作为土地所有权主体的村集体只有发包土地、合法监督的权利。除此之外,村集体并无其他对土地的特殊干预权利。

再次,土地承包经营权受侵犯时享有物权的救济措施。按照相关法律规定,当农民的土地承包经营权受到损害时,可以获得的法律救济不仅包括损害赔偿,而且还包括衡平法上的救济措施,比如返还原物和恢复原状。而后者是典型的物权救济。

总的来说,改革之初的制度安排看作一种经营性制度应该是没有争议的,任谁也不会把完成合同订购任务的“责任”当成是财产。但是现今土地承包经营权已经是一种不折不扣的财产权,相应地农地制度也应该被看作是财产性制度。

2.经营体制、基本经营制度、土地承包关系、承包经营权这些概念之间是什么关系?

明确了农地制度的定位,仍旧不能回答另一个问题,就是为什么会有经营性和财产性两套平行话语的出现。回答这一问题,就需要对经营体制、基本经营制度、土地承包关系、承包经营权这些概念的内涵、层次和相互关系做深入剖析。

第一,基本经营制度是对以往经营体制表述的替代。党的十七大以前,官方表述是“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。党的十七大上,“坚持农村基本经营制度”首次出现在了党代会报告中,党的十八大进一步强调“坚持和完善农村基本经营制度”。习近平总书记在2016年视察小岗村的讲话中指出:“在大包干等农业生产责任制基础上形成的农村基本经营制度——以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,成为农村改革的重大制度成果,成为是我们党农村政策的重要基石。”由此可以明确,“农村基本经营制度”的内涵就是“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,并且前者已经正式替代后者,成为官方表述。

第二,经营制度主要是政治话语,土地承包关系稳定并长久不变是执政党的政治承诺。多年来,经营制度通常只有一两句话的总体表述,并无更多细化安排。作为一项制度来说,这样的架构显然不够完整。一个合理的解释是所谓经营制度并不是一套完整的制度体系,而是执政党的政治主张,至于紧随其后的土地承包关系稳定并长久不变实际是执政党做出的政治承诺。作为政治主张和政治承诺,并不需要条分缕析,其具体内涵可以经由法律和政策体系来阐述。

第三,土地制度主要是法律表达,稳定土地承包经营权是党执政意志的法律实现。通过法定程序将党的主张转化为国家意志是我国国家治理的重要形式。经营制度是农地制度的一个基本框架,它无法独立运转,经营制度落地必须依靠配套的土地制度。同样,稳定土地承包关系作为一项政治承诺,也必须依靠一定的具体制度来落地,这个具体制度就是关于土地承包经营权的制度安排。

综上分析,现行农地制度实际是一套政治和法律的复合结构,要从多个层次去理解。经营体制、经营制度、承包经营关系实际上是政治话语,并非单纯的经济语言、法律概念。而在宏观政治话语之外,还有细化的法律安排,这就是以土地承包经营权为中心的一系列土地制度。土地制度的政治话语要依靠法律制度来落地,土地制度的法律安排要以政治话语为遵循,这是中国土地制度的特殊构造。

(三)政治逻辑:从“管控型政治”到“回应型政治”。

包产到户不是一夜之间的发明,农民对于分田单干的追求从来没有中断过。在改革开放以前,“包产到户”已然经历了“三起三落”。基层呼声如此强烈,但却为何长期难以推行呢?这是因为土地与所有制关系密切,在中国特定制度环境下农地制度改革必须有大的政治环境为后景支援,否则是难以推行的。从农地制度改革的进程中,可以发现我国从“管控型政治”到“回应型政治”的这一政治形态的历史性变化。

1.“管控型政治”及其突破。

管控型政治是介于运动型政治和回应型政治之间的一种政治运作方式。管控型政治条件下,政治推动着社会,制度改革的每一步都需要政治背书,虽然不再追求大鸣大放式的动员,但政治活动要控制和约束经济社会进程,经济社会活动于现行政策规定无依据的,要受到过滤和规制。

管控型政治环境下,改革破冰是殊为不易的。1979年3月、1980年1月,当时的国家农委先后召开了七省三县座谈会和人民公社经营管理会议,都是研究责任制问题。当时的改革探索是在最高领导层没有背书、甚至没有默许的情况下的展开的。1980年9月,中央召开各省(区、市)第一书记座谈会,会上围绕农业生产责任制问题展开了激烈的争论。当时形势之严峻恐怕是今天的人们无法想象的。

在这样的形势下,改革之所以能够破冰前行,所依靠的核心策略即是绕过管控,这里面蕴含了相当大的政治智慧。其中,有三条基本经验值得深入总结。

一是渐进式的分散决策打破了改革的坚冰。陈锡文后来说,在当时改革操作中,有一种叫做“可以,可以,也可以”的分散决策法。这说的是1980年各省(区、市)党委第一书记座谈会之后,中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》,其中明确:“边远山区和贫困落后的地区,长期吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济的生产队,群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户。”事实上,明眼人都可以看出这意味着为改革开了口子,或者说已经在默许改革的探索。后来的几个一号文件都沿用了这种做法,最大限度地搁置争议,给地方的改革探索留出空间。“可以,可以,也可以”为代表的渐进式分散改革方式,为中国改革打开一扇窗,也显示出那一代人为从体制缝隙中开拓一点点空间所付出的艰苦努力。

二是去政治化的表述有效凝聚了改革共识。到了1980年代,责任制早已不是什么新鲜事物,这一概念提出的意义并不在于其中有多么大的制度创新,而在于其在当时条件下最能够为各方所接受。这主要由于:其一,责任制回避了所有制,有效淡化了改革的意识形态意蕴;其二,责任制更强调义务性,有效削减了部分人对农民个体主义的疑虑。“当这种非正统的实践被官方所认可时,他们不可避免地减弱了僵化的意识形态在中国的影响,拓宽了政治思想的疆域。”

三是有意的制度模糊分散了改革的风险。直到今天,中国的土地制度中仍存在不少的模糊漏洞甚至是“空制度”,这被荷兰学者何·皮特称作“有意的制度模糊”。他认为:“中国的农村改革之所以会取得成功,关键在于中央政府经过审慎考虑之后,决定将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地产权制度隐藏在模棱两可的迷雾之中。”表面上看,这样做容易带来不确定性进而引发规则冲突,但是在更深刻的政治层面,这种做法在特定时期里淡化了分歧、规避了风险,实际上是一种“生存性智慧”。

2.“回应型政治”及其限度。

在过去的四十年里,中国的政治运作方式已经发生了巨大的变化。回应型政治替代了管控型政治成为主导性的运作方式,农地制度深化改革获得了更好的政治环境支援。所谓“回应型政治”是指国家政治顺应经济社会需求,主动调适自己的政治行为,对各方面的利益加以整合,针对经济社会的演化趋势因势利导,使其朝着有利发展和稳定的方向前进。从农地制度改革这个缩影当中,可以勾勒出回应型政治的生成逻辑。

第一,农民的自主权得到了充分尊重。在管控型政治条件下,政治运作带有强烈的“国家本位”,对农民的放权被视为“异化”。联产承包责任制强调农民对国家的义务和国家对农民的约束。当讨论到延长承包期问题时,就有不少反对意见,有人就说“把责任制变成租赁制,不符合原来宗旨。”但在回应型政治条件下,“国民本位”成为政治运作的中心要义。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出,农村改革二十年的基本经验第一条就是“必须承认并充分保障农民的自主权,把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。这是政治上正确对待农民和巩固工农联盟的重大问题,是农村经济和社会发展的根本保证。”

第二,意识形态的范围和内涵发生转变。一是意识形态作用方式转变。在管控型政治下,意识形态主要是控制政策;而在回应型政治下,意识形态主要是论证政策。所有制优劣问题让位于制度有效性问题,人们把精力集中于在中国特色社会主义体制下什么样的制度更有效这类务实的问题上面。二是经济意识形态和政治意识形态的分离。意识形态的束缚减少,除了带有底线性的意识形态(比如公有制),其他内容的敏感性在降低。经济体制改革不会再随意地被上纲上线或是触碰到政治红线。三是改革本身成为一种意识形态。改革未必一定带来正确结果,改革本身也可能有失败和错误,但不改革一定是不正确。这种观念已深入人心。

第三,市场和社会成为政治行动和转型的推动力量。近年来中央推行的农地“三权分置”改革折射出了“回应型政治”的运作逻辑。过去十几年里,大量农民从事非农产业,早就已经将土地流转出去。但他们又不愿也不能放弃自己与集体之间的承包经营关系,只能将一定期限的土地经营权流转出去。也就是说,在实践中早就已经出现了承包权和经营权的分离。面对这样一个“既成事实”,官方在长期观察以后通过正式文件做出政策层面的总结规范,将农地的所有权、承包权、经营权分置并行。看似波澜不惊,实际上改革红利已经在过去十几年释放出来,官方意见正式出台是对过去改革红利合法性的认可。在国家顺应民意,对民间创新现实给予承认的过程中,也让执政党获得了更为广泛的合法性。正如徐勇所说:“回应政治的突出特点是市场社会推动政治。政治要不断回应日益增长和永无止境的社会诉求。其结果是达到社会与政治、权力与权利的相对均衡。”

但是,当前政治的回应性带有明显的限度。首先,相比于市场和社会行为,国家政治回应的时效性不足。在土地制度领域,政府改革已经普遍落后于社会实践,中央改革已经明显滞后于地方探索。其次,顶层设计与社会需求不能准确接榫,国家政治回应的契合性不足。比如,农村承包地经营权抵押改革的试点,改革出现了与原初设计不符的“非意图结果”。当前中国正处于历史上绝无仅有的大变革大调整时期,提升政治回应的适应性能力是下一步深化改革的关键。

三、农地制度改革的未来展望

(一)现实境遇。

党的十八届三中全会以来,中央针对农地制度改革做出若干重大部署。这些改革主要包括:(1)“三权分置”改革总思路确立;(2)集体土地所有权确权;(3)土地承包经营权确权登记颁证、有偿退出;(4)土地经营权抵押、入股;(5)农村集体产权制度改革;(6)土地流转政策体系化等方面。总体看,各项改革稳步推进,取得了积极进展。但不容回避的是,今天的农地制度改革所面临的环境空前复杂,诸多问题有待破解。

第一,“分化的乡村”成为农地制度改革的底色。改革初期,乡村尚未出现明显分化,广大农民对于改革方向的认识比较一致。而在今天,乡村已经出现了明显分化。大到区域层面,东中西部农村已经是迥然不同的世界;小到村庄内部,农村阶层早已发生了若干轮的分化与变动。所以在今天,讨论农村和土地问题,如果不界定是哪一类的村庄、哪个地方的土地,那么这种讨论都很难说是有意义的。

第二,“财政支援改革”成为农地制度改革的核心约束。农地改革表现为放权与赋权相结合的过程。在早期的改革中,粮食增产、农民增收等经济绩效的提升,都是在国家放权后农民通过自发行动实现的。接续的改革主要是赋予农民完整而有保障的土地产权。在这两个过程中,并不需要国家有多少额外投入。但到当前阶段,这种无须付费的权利资源已近枯竭,无论是农民的权利,还是农地的补贴,都需要国家有真金白银的投入。

第三,“收放失矩魔咒”成为制约农地制度改革的最大掣肘。长期以来,关于土地的管理一直是中央与地方之间激烈博弈的焦点。中央将土地的用途管制控制收紧,地方呼声就高,违法用地就增多;中央的管制放松,耕地保护红线就有突破之虞。松紧得当与否既没有严格的法治保障,也缺少市场作用的空间。不处理好土地管理的央地关系,农地制度的改革突破会有很大困难。

(二)改革路径。

地权不固,国家不稳。成熟稳定的土地制度是实现乡村振兴的基础和前提。下一步改革,要明确以下操作性路径。

1.衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策。

党的十九大明确了“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这是对“长久不变”政策的明晰化和具体化。但土地承包制度多年实施下来,一个历史遗留问题越来越突出。“二轮”承包时,部分农户为了免交农业税而完全或部分地放弃了承包权,这个比例大约在10%。后来农业税取消,这部分农户多方努力希望获得承包权,但因为土地承包关系“三十年不变”,多数农户的努力并无结果。这部分农户之所以能够暂时接受现实是因为他们指望着“二轮”承包到期后能够按人头进行土地调整。他们实际上是在等待。

一个显在的问题摆在我们面前:如果到时不调地,对“二轮”承包时那些为免缴纳农业税而放弃了承包地的农户显失公平,而且也不利社会稳定;如果到期调地,那么花费巨大代价搞的土地确权成果将付之东流,而且这几年形成的土地制度改革成果也会大打折扣。

我们的建议是:允许在本次确权之前进行一次承包地调整,确保土地取得的“初始公平”。这样一来,“二轮”承包到期时就没有再调地的必要了。如果最近一两年在此基础上完成土地确权工作,那么从现在到“二轮”承包期满有十年左右时间,再加上此后的又一个“三十年”,未来中国的农地产权至少能有四十年时间处于稳定、明晰状态,这将为中国农业发展和国家总体战略的实现创造宝贵的条件。

2.完善农地“三权分置”框架,增强土地经营权的产权强度。

在农地“三权分置”框架下,土地所有权与承包权之间的矛盾得到消解,但是随之而来的是承包权与经营权之间的矛盾不断凸显。其中的关键问题是,地租主要流向进城农民,而真正种地的农民不得不在高地租基础上开展经营。这已成为制约中国农业竞争力提升的瓶颈。来自土地的增量收入究竟应该流向城市还是流向农村?进城农民和下地农民之间的权利如何平衡?现在已经到了必须回答的时候。

下一步应当稳定土地承包权,着力提升土地经营权的产权强度,在此基础上构建地租价格市场化形成机制。在目前推行的改革试点中,通过流转获得的土地经营权已经允许用来抵押、入股。所谓流转获得的土地经营权本质上是租来的权利,我们能够设想在城市里用租来的房子抵押贷款吗?显然不可能。但在农地上却可以。这意味着,未来土地经营权的产权强度将不断提升,还将可能具有一定的物权属性。近期,王利明撰文建议在修订民法典物权编的过程中应当把长期、稳定的土地经营权界定为用益物权。这一建议为上述分析提供了支持。

3.科学划分乡村类型,分类制定农地制度深化改革方案。

目前关于农地制度改革方向,有两种看似对立的意见。一方面意见认为要加速农村土地的市场化步伐,通过要素自由流动促进产业分工,进而实现农业农村现代化;另一方面意见认为,农村是发展的“稳压器”和“蓄水池”,土地要为农民生活提供“最后一道防线”,因此农村土地制度改革宁可慢一点。如果从全局来看,两种观点都有道理。多年来农地政策也确实是在两种观点的折冲与夹击下曲折前进的。但是如果具体到某地某类的村庄,这种对立未必存在,或者说总有一种观点更切合实际。

当前中国乡村大致可以分为三类:一是城中村、城郊村和经济发达村;二是生态脆弱区村庄;三是更为广大的典型农区村庄。

城中村、城郊村和经济发达村早已经不从事农业,实际上也没有多少农地,在这些地方农地制度改革实际转换为集体资产股份合作制改革。这方面中央已经做出部署。

生态脆弱区的农地制度改革主要作减法。将目前人口稀少、不适合人类生产居住的地区,划为生态保护功能区。这类地区通过生态移民将人口整建制迁出,农民在迁移过程中退出农地并获得一次性补偿,在迁入地二三产业安排就业。将目前人口数量仍然较大、具备一定生产基础和条件的地区划为生态建设区。这类地区优先发展特色产业和特色村镇,待分化趋势明显后再研究专门农地改革政策。

典型农业区是农地制度改革最为复杂的地区。上述两种意见争论的焦点也主要在这类地区。这一地区改革的基本思路是:(1)划定农业保护区。农业保护区内建设用地只减少不增加,向农民传递明确的稳定农地用途的信号,并为关联改革“射住阵脚”。(2)鼓励土地经营规模化、连片化、长期化。分地区、分作物明确规模经营的上限和下限,对于将土地长期出租的,政府给予承包权人额外补贴。(3)推行“专业农户注册制度”。财政支农资金主要投向专业农户,并依据家庭农场、合作社、农业企业等不同法人类型制定有区别的支持方向和支持标准。(4)探索新型集体经济。探索通过合作社等形式组建跨社区的新型集体经济组织,原有土地承包权可量化折股。(5)调整城乡社区治理体制。依据人口布局和土地规模经营状况,实行村庄撤并,人口向小城镇集中,大量衰退型村庄收缩为专业农户居住点,节余土地复垦为耕地。

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