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王小鲁:中国改革开放极简史
作者:王小鲁      时间:2018-11-26   来源:《比较》
 

中国能走上改革之路,一个最重要因素是党内有一批有民主思想、懂百姓疾苦、有历史责任感的老共产党人。他们从丰富的人生经历中看清楚了中国的前途所在。是他们从体制内推动了改革,并得到了全社会的呼应。

——王小鲁

/王小鲁

中国改革基金会国民经济研究所副所长

编者注:

王小鲁,著名经济学家、澳大利亚国立大学经济学博士、两次获孙冶方经济科学论文奖,获澳大利亚国立大学杰出博士论文奖。1978 年,27 岁的他因为一个“偶然机会”进入了最前沿的思想阵地——《未定稿》。专攻中国思想史的许纪霖曾经回忆说:“如果要研究 1980 年代的思想解放运动,《未定稿》肯定是一本不可忽略的杂志。”王小鲁关于中国灰色收入规模的量化研究,在社会上引起很大反响。

中国在 1978 年走上了改革之路,从中央集权的计划经济体制一步步转向市场经济体制,到 2018 年已经走过了 40 年。在这 40 年间,经济保持了年均 9.6% 的高速增长,居民人均收入年增长达到 7.4% 。相比之下,改革前实行全面计划经济的 20 年,经济虽然达到了平均 5.1% 的中速增长,但居民收入年增长只有 1.2% ,人民生活没有显著改善。按当年汇率折算,改革 40 年间( 1977-2017 )中国人均 GDP 从 185 美元跃升到 8836 美元,从一个低收入穷国变为中等收入国家。GDP 总量从相当于美国的 8% 上升到美国的 63% ,成为世界第二大经济体。

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中国为什么走上改革之路?

中国之所以在 1978 年走上改革之路,是因为改革前的中国的计划经济体制已经走进死胡同,而且经过“文化革命”的破坏性冲击,经济濒临崩溃边沿。

1957 年到改革前的 1977 年期间,经济全盘国有化并实行了计划经济体制。同时毛泽东在 1958 年发动了“大跃进”和“人民公社化”运动,很快就打破了工业化初期快速发展的局面,造成了灾难性的后果。“大跃进”期间,各级党委和政府在中央鼓励下浮夸蛮干,破坏了正常的经济秩序。经济只在 1958 年突然猛增,随后惨遭重挫,大幅下降。到 1962 年,GDP 仅为 1959 年的68% 。全国发生灾难性大饥荒,造成大量非正常死亡。据国家统计局数据,1961 年全国人口比 1959 年净减少 1348 万人(而此前此后,人口每年有 1300 万人以上的正增长)。

此后经过三年调整,经济走向恢复。但毛泽东又于 1966 年发动“文化大革命”,导致全国动乱。1968 年 GDP 降至 1966 年的 90% 。其后虽恢复正增长,但速度显著低于“一五”时期。

-01- 计划经济体制的成就和代价

在全面实行计划经济的 20 年间,政府集中全国资源进行工业化建设,实行重工业优先发展的政策,大幅度提高投资率,压低居民收入和消费增长。这期间,工业增加值年增长 9.3% ,基础原材料和重工业产品产量有大幅度增长,建立了电力、冶金、机械、石油、化工、电子、轻工、纺织、汽车、造船、飞机制造等门类比较齐全的工业基础,开发出了“两弹一星”。这些也为改革开放后的经济快速发展提供了一个出发点。对于一个百年来贫病交加的中国来说,走上工业化之路实现了几代人的梦想,这一成就是应当充分肯定的。

但这一时期 GDP 只保持了 5.1% 的中速增长,全要素生产率没有任何提高。更大的问题是全社会为工业化付出了巨大代价。在实现重工业快速发展的同时,很大程度上牺牲了农业、消费品工业、服务业的发展和城市建设,长期压制了居民生活水平的改善。

-02- 农村经济的长期停滞

在农村,全面实行了农业集体化和粮食统购统销政策,政府以低价强制收购农产品来保障城市供应,从而保证了工业的低工资、低成本。政府要求农业优先保证粮食生产,严格限制农民种植价值更高的农作物。当时的政策称为“以粮为纲,全面发展”,农民则戏称为“以粮为纲,全面砍光”,结果限制了农业发展。人民公社实行集体生产和近乎平均的分配,压抑了农民的生产积极性。1958 - 1977 年这 20 年期间,尽管化肥农药、农业机械、水利灌溉和杂交作物面积有大量增加,农业增加值年增长率只有 1.5% ,粮食产量年增 1.9% ;同期全国人口年增长 1.9% ,人均农产品供应毫无改善。

改革前夕的 1977 年,7 亿多农村居民的人均年收入只有 117 元,按官方汇率合 68 美元,其中 2.5 亿人口生活在当时的 100 元贫困线以下,实际处于赤贫状态,很多人吃不饱饭。由于担心农民进城谋生影响农业生产,制定了严格的城乡分离的户籍制度,禁止人口向城市流动。自发进城的农民被称为“盲流”,轻则遣送回乡,重则关押和强迫劳动。这些政策不但与马克思主义者要“消灭三大差别”(指工农差别、城乡差别、脑力劳动和体力劳动的差别)的理想渐行渐远,也违反了 1954 年宪法赋予公民的迁徙自由权利。1977 年,乡村人口仍占全国人口的 82% ,城镇化严重滞后。

-03- 城镇居民的生活状况

在城镇,工、商、服务业企业利润全部上交国家,主要用于再投资。对城镇职工实行了“低工资、多就业”政策,职工的人均实际工资水平在 20 年计划经济时期每年下降 1% 。由于家庭就业面上升,减轻了城镇人均收入的下降,实际年增长为 -0.1% 。消费品供应严重匮乏,食品、衣物都严格限量供应。粮食定量,肉类每人每月通常只有半市斤到 1 市斤。饭量大的青壮年劳动者,饭不够吃的情况很普遍。改革前的 1977 年,全国职工人均月工资 48 元,全国居民人均储蓄存款余额只有 19 元。这些说明计划经济时期虽然大体保持了中速增长,但给老百姓带来的生活改善微乎其微, 而且其间还经历了“大跃进”失败后的大饥荒和收入急剧下降。

-04- 工业化的目的与效率

改革前实行计划经济和国有化的二十多年,中国独立自主实现了初步工业化,的确是一项重要成就。但工业化的根本意义在于使人民摆脱贫困,走上幸福安康之路。而计划经济时期靠持续压低人民收入增长来进行强制积累,推进工业化,背离了工业化的本来意义,也背离了共产党人追求人民幸福的初衷。

尽管这一体制在初期阶段加快了经济增长进程,但靠官僚主义的自上而下命令方式搞经济,严重压抑了人民大众的积极性和创造性,结果越到后来效率越低,与追赶发达国家的目标事与愿违。

由于所有经济活动都听命于政府,老百姓的就业、收入、衣食住行都要服从政府安排,而政府计划和决策常常脱离实际,结果生产缺乏效率,资源错配普遍存在,创新严重不足,科技进步缓慢。从 1952 年到 1977 年,学术界估算的中国全要素生产率大部分年份在 0% 到 -1% 之间。尽管工业生产规模迅速扩大,少数领域有重要技术突破(如两弹一星),但整体技术进步缓慢,多数工业部门设备陈旧、技术老化,很多工业产品二三十年没有更新换代(解放牌汽车是一个例子),科技发展水平与先进国家的距离越来越大。

据世界经济史学家安格斯·麦迪森( 2013 )计算,中国 1973 年按购买力平价计的人均 GDP 为 839 国际元( International Dollars, 1990 年价格),仅是当时世界人均 GDP 水平的 1/5,不到亚洲 56 国人均水平的一半,被日、韩、新加坡、及我国台湾、香港等亚洲新兴经济体远远抛在后面,位列少数低收入穷国之间,人民生活改善甚微。

正由于这些原因,在经历了十年文革的倒退之后,改革开放才能成为全国人民的共识,从此开始了从计划经济体制向市场经济体制的转轨。

-05- 哪条路通向经济起飞?

国际经验和我国改革开放以来的发展经验都证明,靠反市场的命令主义经济,最终达不到实现现代化的目地。德国二战中工业大量被毁,国力消耗殆尽,物资匮乏,人民贫困。战后的西德政府毅然放弃了战时管制政策,鼓励自由市场发展,短时间内实现了经济复苏,并迅速发展为世界制造业强国。日本战败后经济一片萧条,在占领军主持下推行了经济自由化,解散财阀,鼓励竞争,也迅速发展为高度工业化的强国。亚洲的新兴工业化经济体,在开始阶段政府都起了较大作用,但没有一例是靠反市场的计划经济取得成功的。我国在 1978 年开始改革开放后,走向市场经济,乡镇企业、民营经济迅速发展,改变了重工业先行的模式,在市场导向下短短几年就解决了消费品长期严重匮乏的问题,经济增长和居民收入增长都跨上快车道。投资资金不是少了,而是更多了,形成了长期持续的高投资、高增长局面。这 40 年间,经济保持了 9.6% 的高速增长,城乡居民人均收入分别年增 7.3% 和 7.6% ,全国人民生活水平发生了巨大变化。

但在过去 40 年期间,也发生了若干方面的严重经济扭曲。突出表现在过去十几年间,收入差距持续扩大,权力腐败严重;还出现了投资过度、效率下降、负债过高等结构失衡现象;政府对企业和市场的干预有强化趋势;这些导致了近一时期经济增长疲软。

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如火如荼的 80 年代改革

1978 年 12 月,中共中央十一届三中全会对“文化大革命”进行了初步清算,决定对经济体制进行改革。这次会议成为改革开始的标志。

-01- 让农民吃饱饭的农业改革

1978 年,中共中央决定大幅度提高过低的农产品收购价格,粮食收购价提高了 20%-80% 。同时,安徽等一些地区的农民不顾官方政策禁止,搞了“包产到户”(后被称为“家庭联产承包责任制”)的农业改革,并得到了一些地方党政领导人(如安徽省委书记万里、安徽滁县地委书记王郁昭等)的支持。在四川,一些地方在省委领导支持下实行了农业“包产到组”的改革,有些地方也包到了户。这些变化引发了党内保守派关于“违背社会主义道路”的激烈批评,要求立刻取缔,但得到了邓小平、陈云等党内元老的肯定,改革者占了上风。从 1979 年开始,政府允许农民试验各种不同的生产方式,逐步放开了对“包产到户”的禁令。到 1984 年,包产到户在全国普及,从“大锅饭”的集体生产恢复到家庭生产,人民公社宣告解体。同时开放了农产品市场,允许农民通过市场销售产品。

1977 年到 1984 年,短短 7 年间全国粮食产量从 2.83 亿吨增长到 4.07 亿吨,提高 1.25 亿吨。棉花、油料、糖料、水果、肉类等生产在这 7 年间变化更大,增产幅度达 70% 到 200% 。这一改革迅速解决了农民吃饱饭的问题,长期的粮食短缺就此消除。加上提高收购价的作用,使同期农民人均收入从 117 元跃升至 355 元,按不变价格计算年均增长 14.6%。城乡居民收入差距从 2.6 倍降到 1.8 倍。同期农业增加值年均增长近 7% ,远高于 1952-1977 年平均 2.0% 的增速。作者当时曾在四川、安徽、浙江等多地农村进行过调查,亲眼看到实行了包产到户的地方农民欢欣鼓舞,临走时叮嘱说:“回去给中央带个话,现在的政策千万别再变了!”

-02- 创造一亿就业岗位的乡镇企业和个体私营经济

农业改革提高了劳动生产率,但耕地有限,大量农业劳动者成为剩余劳动力。于是利用剩余劳动力从事非农业生产的乡镇企业(早期称为社队企业)在农村蓬勃发展起来,推动了经济增长加速。当时城市改革尚未展开,国有企业和计划体制缺乏效率,许多消费品供应严重短缺。而乡镇企业根据市场需要进行生产,迅速填补了市场空缺,提高了收入,成为市场化改革的先头部队。乡镇企业成为当时经济中发展最快的部分。

乡镇企业的所有制构成也逐渐多元化,从一开始的集体所有制企业逐步扩大到包含个体私营经济。从 1977 年到 1988 年,乡镇企业就业人数从 2328 万人迅速增长到 9545 万人,占全国就业人数的比重从 5.9% 上升到 17.6% ,占全国社会总产值的比重从 6.7% 提高到 21.4% 。剔除某些数据失真的因素,推算这期间乡镇企业增加值的年增长率约在 19% 左右,远快于国有经济的增速。乡镇企业加上 80 年代后期的个体和民营经济发展,使 80 年代全国 GDP 年均增长提高了 2.5 个百分点,是增长加速的主要动力来源。

关于乡镇企业的发展,党政领导机关内有过许多激烈争论。有些权威人士认为,乡镇企业“布局分散,不经济”,“与国有企业争劳力、争原料、争资金”,“搞乱了经济”,私营企业更“背离了社会主义方向”,都应当取缔。但事实胜于雄辩,乡镇企业市场导向的体制优势胜过了布局劣势,所谓“非社会主义”的私营企业对全社会做出了重大贡献。1987 年,中共十三大正式肯定了私营经济的积极作用,1988 年公布了私营企业暂行条例,确立了其合法地位。

1989 以后,改革一度遭遇困难。1989-1991 年因政策收紧、打压非国有企业,乡镇企业和私营企业发展急剧减速,就业减少。尽管如此,1990 年乡镇企业仍有 9265 万人就业,城乡个体经济从业 2105 万人,私营企业从业 170 万人。三者合计从业人员达到 1.15 亿人,超过了国有经济的就业规模( 1.03 亿人)。

-03- 国有企业走向市场

改革前,国有企业产品全部由政府定价,由政府统购包销。这种僵硬的制度使供需很难衔接。有些产品严重积压,企业还继续按计划生产;有些产品严重短缺,但只要计划不改,价格不能提高,生产也不能增加;因此浪费和短缺长期并存。

这一僵硬体制从 1978 年出现了松动。当时四川省开始了扩大国有企业自主权的试验,允许试点企业超额完成计划的产品自行销售,价格可随行就市浮动。同时允许企业提取增长利润的一定比例用于企业发展基金、奖金和职工福利基金。这是在国有经济体系中首次引入市场调节的尝试,给了国有企业初步的激励,鼓励企业在计划以外扩大生产、提高效率、获得回报。这项试验促进了企业生产和效益提高,使国家经委于 1980 年决定在全国推行这项改革试验,试点企业达到 6000 家。从此国有企业开始部分地参与市场竞争。与此同时,在市场引导下发展起来的乡镇企业从一开始就按照市场价格运作。在这两种力量的推动下,初步形成了计划和市场并存、两种价格机制并存的局面,实际上是价格双轨制的雏形。

-04- 价格双轨制改革

1984 年 9 月,在全国中青年经济学者莫干山讨论会上,一些青年学者提出了价格改革“调放结合,以放为主”的构想,被中央采纳,后来形成了比较完整的“价格双轨制”思路。其含义是一方面暂时保留计划价格体系以避免全局性震动,并通过调整使价格水平逐渐向市场价格逼近,另一方面逐步扩大市场价格调节的范围并在部分领域放开价格管制,从而向市场价格体系过渡。

1988 年,中央决定进行“价格闯关”,全面向市场价格体系转轨,但当时计划价格和市场价格差异悬殊,发生了居民因担心全面涨价而大规模抢购商品的风潮,这项改革被迫停止。但价格转轨并未终止,而是随着非国有经济的快速发展,市场价格调节的部分不断地自动扩大。到 90 年代前半期,市场价格已经逐步取代计划价格占据了主导地位。

价格双轨制在实践中也产生了若干弊端,例如有些政府官员滥用权力将计划价格的原材料批给自己的亲属或利益关联者,后者转手以市场价格倒卖以谋取暴利,使腐败开始蔓延。这主要是政府管理失控和对权力缺乏社会监督造成的。总体上,价格双轨制为经济从计划向市场转型提供了一条能够大体平稳过渡的途径,避免了全局性震荡。与此相对照,俄罗斯在 1990 年代实行了企图毕其功于一役的“休克疗法”式价格改革和所有制改革,结果引发了几百倍的恶性通胀和经济大滑坡,经济下跌近半,大量居民生活陷入困境。

-05- 特区试验和沿海开放

1979-1980 年,在广东省委几位负责人的建议和推动下,中央批准建立了深圳、厦门、珠海、汕头四个经济特区,区内实行自由贸易政策和优惠的外商投资政策,打破了长期的意识形态禁锢,大胆将“资本主义”引进了特区。结果在 1980-1985 短短 5 年内,深圳市 GDP 按不变价格增长了 680% ,珠海增长了 401% ,厦门增长了 119% ,汕头增长了 78% 。特区外商投资和进出口贸易大幅度增长,引进的出口加工业为全国提供了示范,初期试验取得了显著成功。事实证明那种“外国资本进来,中国会退回半殖民地社会”的恐惧是杞人忧天。

1985 年外商和港澳台商投资的工业企业还仅占工业总产值的 0.4% ,到 1995 年占工业总产值的比重已上升到 17% 。沿海出口加工业的发展提供了大量就业机会,带来了经济增长和居民收入增长,同时也引进了国外的管理经验和适用技术,对内资企业也是一个促进。

-06- 财税体制改革和地方政府参与竞争

1980 年,推行了称作“财政分灶吃饭”的初步财政体制改革,将地方财政全额上交中央变为按比例分成,激励了地方政府发展经济的积极性。1983-1984 年进一步实行两步走的“利改税”,将原国有企业利润全额上交制度和改革开始时试行的比例上交制度,改为国际通行的企业所得税制度,为向市场经济转轨准备了初步条件。

财政分灶吃饭和“利改税”的改革,除调动了企业积极性以外,也使过去被动服从中央和上级决定的地方政府有了发展本地经济的积极性。地方经济发展快,财政收入就随之提高,鼓励了当地政府继续促进地方发展。

随着这些改革,地方政府之间还进一步形成了互相竞争的格局。这在改革初期起了积极的作用。因为当时乡镇企业和民营经济刚刚在发展,规模还小,而国有企业还远不适应市场竞争的要求,因此地方政府竞相招商引资并直接进行投资,有利于改善市场供应、促进供求平衡,也推动了地方发展。这些地方投资主要是受市场引导的,与过去按上级指令进行的投资有显著不同。

中国地方政府深度参与竞争的模式在世界上可能是独一无二的。一个重要原因是中国国土广大,80 年代中期有 29 个省级行政区,约 300 个城市、2000 个县、9 万个乡镇。作者当时在考察中发现,层级较低的地方政府,对参与竞争的态度和参与效果都更积极。这是因为这些地方政府手中的行政资源有限,也没有垄断市场的能力,只能作为一个平等竞争者服从市场调节。例如江苏的苏、锡、常地区,乡镇政府往往充当下属乡镇企业的总公司的角色(或由政府成立一个总公司)。它们比单个乡镇企业或小型私人企业调度资源的能力更强,但不能操纵价格和垄断市场,参与竞争的劲头十足。相反,省市级的地方政府有较大的行政垄断权力,行为方式也往往较陈旧,常用行政手段干预市场,带有更多计划经济遗留的特征。县级政府的行为方式则常处于上述两者之间。

随着市场导向的民营经济越来越壮大,地方政府以竞争者身份弥补市场空缺的积极作用也渐渐退居其次,而其干预市场的弊病则越来越明显。突出表现在政府投资更着眼于扩大地方 GDP 规模,不大关心经济效益,也不承担投资失败的责任,使低效率投资、过度投资、过度借债的现象不断发生。

-07- 逐步建立社会主义市场经济体系

1978 年开始到整个 80 年代的改革可以说是中国改革的第一阶段。在改革最初阶段,由于传统意识形态的巨大阻力和党内关于改革方向的争论,并没有明确提出市场化的目标。但在党内改革力量和社会各界的积极推动下,实际的改革措施是一步步朝市场化方向推进的。

1979 年,邓小平出访美国,一些党政领导和政府代表团也纷纷出访欧、日等发达国家和已进行改革的匈牙利、南斯拉夫等国,他们带回的见闻对过去闭关锁国时期关于“资本主义”的传统观念是一个巨大冲击,对市场经济产生了全新的认识。1982 年中共十二大报告提出“计划经济为主、市场调节为辅”的指导思想,1984 年,经过党内改革与保守势力的反复较量,中共中央十二届三中全会发布了“关于经济体制改革的决定”,提出发展“社会主义商品经济”这一改革任务。当时“市场经济”概念在主流意识形态中仍具有某种负面含义,而“商品经济”则是市场经济的中性代名词,因此这实际意味改革将向市场经济推进。1987 年时任总书记所作的中共十三大报告,更明确提出了“加快建立和培育社会主义市场体系”、并建立各类要素市场的改革任务。这个文件在改革史上具有里程碑意义,是从计划经济体制向市场体制转轨的标志性事件。市场化改革也随之推向国民经济各领域。

-08- 改革的进与退

改革带来了经济高速增长,但也随之出现了若干经济失衡现象。其一是货币和信贷控制不力,引发了 1988-1989 年高达 18% 的通货膨胀。其二是 80 年代中期以后城市经济发展快于农村,沿海发展快于内地,部分社会阶层或群体的收入增长远快于普通工薪阶层,使收入差距迅速扩大。其三是放权让利扩大了各级政府的自由处置权,随之也发生了官员以权谋私、官商勾结、贪污腐败,一些高干子女利用父辈的影响经商赚钱,开了不公平分配的先河。这些引发了老百姓的强烈不满,导致后来称为“ 1989 年政治风波”的事件发生。

总体而言,这些情况是由于一些重要领域的改革滞后造成的。其一,中央银行调控机制不健全,未能对货币发行和银行信贷总量进行有效控制;商业银行没有真正商业化,放贷不考虑风险收益而常常要看政府脸色。其二,未能随市场化进展及时建立全面的社会保障和再分配制度以保护弱势群体。其三,更关键的是党政机关行政纪律松弛,政治体制改革更没有及时推进,未能对权力建立有效的监督和约束机制,使政权腐败现象日趋严重。

针对这些问题,需要加快推进相关的改革。然而在 1989 年以后的一段时间内,在整顿经济的旗号下发生了许多与改革相悖的变化,很多改革措施被当作“资产阶级自由化”来打击批判,下放给地方和企业的自主权在重新上收,非国有企业受到打压,出现向传统计划体制倒退的明显迹象。事实上,1989 年的治理整顿政策既没有遏制货币超发和信贷膨胀,也没有把矛头对准腐败。贷款增长率仅在 1989 年从前两年的 20% 和 22% 微降到 19% ,随后在 1990 年就上升到 23% 。当时整顿的矛头直接指向市场导向的非国有经济,收紧了对乡镇企业和民营企业的信贷,导致许多企业资金严重短缺甚至倒闭。1990 年,乡镇企业数量比 1988 年净减少 38 万家,乡镇企业就业人数净减少 280 万人,个体和民营经济同样受到重大影响,导致了经济增长急剧减速。1989-1990 年,固定资产投资连续负增长,GDP 增长率从 1988 年的 11.2% 接连降至 4.2% 和 3.9% 。这种情况直到 1992 年邓小平发表“南巡讲话”,才得以扭转。

-09- 谁推动了经济加速增长?

统计数据清楚地表明,农业改革及随后乡镇企业和个体私营经济在市场引导下迅速发展,是 80 年代经济高速增长的主要动力。此外,国有企业初步引进市场机制、财税金融领域进行与市场相衔接的初步改革,也取得了积极的成效。这使改革早期阶段( 1978-1990 )的 GDP 增长率从过去 20 年计划经济时期( 1958-1977 )的年均 5.1% 提高到 9.2% ,使中国经济跃上了高速增长轨道。

伴随经济高速增长,城乡居民收入也大幅度提高。城镇居民人均可支配收入增长率从计划经济时期年均 -0.1% 上升到 5.7% ,农村居民人均纯收入增长率从年均 1.7% 上升到 9.5% 。城乡合计,全国居民人均收入增长从计划经济时期的 1.2% 提高到 8.7% ,是我国有史以来居民收入增长最快的时期。这期间农村居民收入增长高于农业产出的增长,本质上是政府通过农产品提价等方式归还过去对老百姓的欠账。事实证明,过去靠压低老百姓收入来提高积累、加快工业化的思想方法是错误的,实践上是失败的。只有老百姓收入伴随经济增长不断提高,经济高速增长才有基础、可持续,也才有实际意义。也正是因为初期改革的成功使大多数人受益,改革才能得到老百姓广泛拥护,能够克服重重阻力而继续推进。

这期间,农业改革和加速发展对 GDP 的加速增长贡献了 1.0 个百分点,国有企业改革贡献了 0.6 个百分点,乡镇企业和其他非国有企业的发展贡献了 2.5 个百分点。上述各部门的贡献中也包括了对外开放、财税体制改革等因素促进生产率提高的因素。

-10- 中国为什么能走上改革之路?

中国能够走上改革之路,关键是实行计划经济体制的 20 年(不包括“一五”时期)长期压抑了老百姓的收入提高和生活改善,其间“大跃进”、“公社化”和 “文革”更搞得天怒人怨,把经济推向了崩溃边缘。老百姓要改变、要吃饱饭、要追求美好生活的愿望,成为改革的第一推动力。因此在“大跃进”、“公社化”期间受损最大的农民走在了改革前沿。

中国能走上改革之路的另一个最重要因素是党内有一批有民主思想、懂百姓疾苦、有历史责任感的老共产党人。他们在传统极左体制下多属于思想上的“右派”,在“文革”中历经坎坷并有深刻的反思,在“四人帮”倒台后带着自己的独立思想重返领导岗位,对上不惟命是从,对“经典”不照搬照抄,把让老百姓吃饱饭看得比传统“社会主义”教条和自己的乌纱帽都重要。他们并不是从课堂上学会了市场经济理论,而是从丰富的人生经历中看清楚了中国的前途所在。是他们从体制内推动了改革,并得到了全社会的呼应。

改革能够推进的第三个原因是经历了十年“文革”的知识界和一大批上过山下过乡的学界、政界青年新锐,了解国情、能接地气,敢于冲破传统意识形态的禁锢,用自己的眼睛看世界,用自己的头脑想问题,用批判的眼光分析体制弊病,又如饥似渴地学习吸收一切有价值的人类文明成果,用来改造旧的体制。在改革期间思想自由开放的空气下,学术界的广泛研究讨论,为改革贡献了丰富的精神食量,很多学者也成为推进改革的中坚份子。

以上这三种人的结合,形成了势不可挡的改革大潮。

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迈向市场的进与退:90 年代改革

-01- 两个标志性事件

1989 年后出现的改革停滞倒退引起了广大群众和支持改革的各级干部普遍不满和抵制。在关键时刻,邓小平力挽狂澜,于 1992 年初的“南巡讲话”中发出了加快改革开放的号召,和“谁要改变三中全会以来的路线、方针、政策,老百姓不答应,谁就会被打倒”、“谁不改革谁下台”的严重警告。这成为一个标志性事件,引起了社会各界广泛响应,终于使改革重上轨道。

1992 年发生的另一个标志性事件是下半年召开的中共十四大,重新阐明了改革的方向是建立社会主义市场经济体制,回到了十三大确定的改革方向。

1992 年这两个标志性事件为转折点,出现了新一轮改革和发展浪潮,民营经济在宽松政策下发展加快,经济增长加速,增长率重上两位数。这在相当程度上是已形成的市场经济体系按照自身逻辑的自然运动,但某些重要方面的体制改革不到位的问题却迟迟没有解决。这包括:收入分配差距继续扩大;国有企业制度改革未继续推进;财税体制不适应经济发展要求;宏观管理未能改善继续带来货币超发和通胀等等,这些问题到90年代中后期已造成了越来越多的负面影响,其中有些方面的问题在随后的相关改革中得到部分解决或缓解。

-02- 分税制改革:均衡政府资源的尝试

改革初期简政放权,把过去中央政府掌握的财权大量下放给地方政府和企业,使地方政府和企业获得了自主支配经济资源的权利和活力。但财税体制仍然很不规范,而且随着经济发展,又出现了政府收入占比逐年降低的情况。1978 年,财政收入占 GDP 的 31.1% , 到 1994 年降到了10.8% 的低点。同期,全口径政府收入占 GDP 之比从 40.6% 下降到 16.7% 。政府收入过低使必要的公共服务职能难以履行。其中,中央财政收入更紧,1993 年只占全国财政收入的 22% ,占 GDP 的 2.7% ,导致中央财政捉襟见肘。

针对这些情况,1994 年推行了分税制改革,按税种划分中央税、地方税和中央地方共享税,分别征管,扩大了增值税的征收范围,中央再对地方进行税收返还和转移支付。这次改革统一了税制,提高了中央财政收入比重,也使全国财政收入占 GDP 之比逐年回升。到 2000 年,财政收入占 GDP 比重回升到 13.4% ,估算全口径政府收入(包括预算外资金收入和土地出让收入)比重超过 20% ,两者比低点都提高了 3 个百分点左右,中央财政资金短缺问题得到解决。

1994 年分税制改革也遗留下来若干问题。其一是没有根本解决中央和地方事权(职能)划分的问题;其二是此后财政收入和全口径政府收入占 GDP 之比一直呈上升趋势,到 2016 年,两者已分别上升到 21.5% 和 35.2% ,与改革前的水平相差无几,企业和居民的负担因此加重了。其三是财力向中央集中偏多,地方政府财政收入下降,有些地方持续拖欠公职人员工资,公共服务支出受到影响。其四,为缓解地方财政困难,中央允许地方政府收取土地出让金作为补充。但后来土地出让金越收越多,地价和房价也越推越高,酿成了严重弊病。

-02- 价格市场化和汇率并轨

1988 年的“价格闯关”虽然叫停了,但价格市场化的进程并未停止,而是随着由市场调节的民营经济及其他非国有经济成分不断发展壮大,市场价格调节范围也随之不断扩大。

1994 年发生了另一有重要意义的变化,即实现了原来的人民币官方汇率与市场汇率并轨。中国在 80 年代就开放了外汇调剂市场,允许市场上汇率自由浮动,但同时官方汇率大幅度高于市场汇率,形成了汇率双轨制(还有过三轨制)。1994 年 1 月,官方的人民币兑美元汇率由上年的 5.76 一次性贬至 8.72 ,实现了与市场汇率的并轨。这一改革为中国经济与世界经济的接轨开通了道路。

-03- 国有企业改制:打破传统所有制观念

改革期间,国有企业虽然从计划管理转向市场调节,并依照市场原则实行了自负盈亏,但一些机制仍未理顺。企业面临“软预算”,事实上“负盈不负亏”,亏损时无人担责,最终政府买单。政府对企业的监管机制也未理顺,或干预过多影响企业活力,或放任自流导致管理人员监守自盗,挥霍窃取公共资产,以至国有企业亏损面越来越大。有些领导人囿于传统意识形态束缚,担心承担“私有化”和“造成国有资产流失”的罪名,迟迟不愿推进国企改革,致使损失日益严重。

1995 年,国有中小工业企业全面亏损。据工业普查资料,1995 年在全国 8.8 万家独立核算国有工业企业中,亏损企业已经上升到 3.0 万家,其亏损总额高达 640 亿元,赔掉了国企盈利的一半。中小型国企情况更严重,盈亏相抵后全面净亏损 57 亿元,1996 年净亏损更上升到 158 亿元,全部国企净盈利下降到 412 亿元。

面对这种情况,中央和国务院毅然抛弃传统意识形态观念,对国有企业实行了“抓大放小”的改革,主要是对大型国企加强管理和进行公司化、股份化改造,对小型国企进行大规模改制,包括兼并、租赁、出售和破产关闭,使国有及国有控股工业企业总数从 1995 年的 11.8 万家减少到 2000 年的 5.35 万家,而同期国有工业企业利润总额则从 666 亿元上升到 2408 亿元,成本利润率从 3% 上升到 7% ,情况大为好转。

90 年代的国有企业改制总体上是成功的。如果没有这样大刀阔斧的改革,大量经营不善的国企会成为长期拖累经济发展的沉重包袱。事实证明,靠对国企的行政保护和特殊照顾,既不能提高效率也不能防止国有资产流失。民营企业和国有企业都是中国企业,用传统意识形态在国企和民企之间划分亲疏远近,违背了市场经济的基本原则。只有打破“姓公姓私”界限,遵循公平竞争原则,大胆改革国企体制机制,才能把国有资产管好管活。

这次改革中也出现了一些问题。一是一些地方过程不公开透明,出现幕后交易和低估国有资产,使国有资产流失,少数人发了不义之财。二是事先没有建立起全面社会保障体系,企业改制中职工大量下岗失业,尽管发放了下岗生活费,仍有很多人生活陷入困难。经验教训是,今后此类改革需要有更充分的准备和周到的设计,保证过程公开透明,结果公正。同时在市场经济灵活用工条件下,必须有完善的社会保障体系作为补充,使每个劳动者的基本权利得到保护。

事实证明,在民营经济发展良好的沿海地区,国企改制对劳动者就业和收入都没有发生大的影响,因为国企下岗职工很快被民营企业吸纳。出现较严重问题的,主要是西部和东北地区一些国有企业独大、民营经济没有发展起来的地方。

-04- 经济增长:民企与国企的竞赛

90 年代,经济继续保持高速增长,GDP 年增长率达到 10.4% ,几乎是计划经济时期平均 5.1% 增速的两倍。从 1990 到 2000 年,人均 GDP 按汇率折算从 348 美元上升到 959 美元,中国由低收入国家跨进了中等收入国家的门槛。

这期间,非国有工业企业继续保持了年均超过 18% 的高增长率,继续领导了经济高速增长;而同期国有企业年增长 10.9% 。估算非国有企业占工业产出的比重从 41% 上升到 54% ,超过了国有和国有控股企业而占据工业主导地位。

按市场机制运作的民营经济发展生机勃勃,是这一时期经济高速增长的主要贡献者。国有企业的效率有所提高,但仍存在某些体制问题,其增速和对经济增长加速的贡献显著低于民营经济。

-05- 建立社保体系:市场的必要补充

计划经济时期的社会保障仅限于党政机关和国有企事业单位。这些单位实行固定就业制,并由单位承担职工住房、医疗和退休金等福利。这使国有企业负担沉重,而其他城乡劳动者和居民,除了低水平的农村合作医疗外没有任何保障。改革期间市场调节范围越来越大,因缺乏保障使很多劳动者面临困难,也是导致收入差距越来越大的原因之一。

作为对市场经济的必要补充,从 90 年代中期开始加快了建立社会保障体系的进程。1997-1998 年国务院正式决定建立城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度,1999 年公布了失业保险条例。到 2000 年,城镇职工基本养老保险覆盖了 1.36 亿人,失业保险覆盖 1.04 亿人,城镇职工基本医疗保险覆盖 0.38 亿人,工伤保险覆盖 0.44 亿人;覆盖面分别占城镇就业人数的 59%、45%、16% 和 19% 。社会保障体系的建立是一项重大进步,意味着中国改革摆脱了以完全放任的原始市场经济为蓝本的误区,开始向兼顾效率和公平的现代市场经济过渡。只是这一时期进展还相对较慢。

-06- 收入增长,差距扩大

90 年代,城镇居民人均可支配收入继续保持了 6.8% 的年增长率,农村居民人均收入增长率减慢至 4.5% ,显著慢于城镇居民,但仍明显高于改革前。城乡居民收入差距从 2.2 倍扩大到 2.8 倍,各阶层间的收入差距也在扩大。从 1990 年到 2000 年,全国居民收入基尼系数从 0.35 上升到 0.41 ,进入了高收入差距时期。

这一时期,城市经济发展快于农村,沿海地区发展快于内地,企业经营者、高端专业人员等人群的收入增长快于普通工薪阶层,导致收入差距扩大。这在向市场经济体制转轨过程中和经济发展的一定阶段内,是难以避免的,但国际经验证明,通过建立全社会覆盖的社会保障、公共服务体系和收入再分配制度,完全可以起到抑制收入差距过度扩大、保护低收入和弱势群体的作用。

实际上更严重的问题是这一时期腐败、官商勾结和公共资源流失等非正常因素,导致了不公平的分配和收入差距过度扩大。在防止权力腐败和不公平分配方面,短期措施是严格政府财经纪律、加强政府内部监管;而长期来看,更根本的是需要形成一套法制体系和社会公众对政府进行监督的制度,保证政府行政和财政体系公开透明、依法依规运行。后者是政治体制改革的任务。由于改革采取了先易后难、先经改后政改的策略,后一方面改革在一定时期内没有推进是可以理解的。但政府内部放松甚至放弃监管,是该时期导致腐败和不公平分配的主要原因。

-07- 市场推进,政改延后

1990 年代,分税制改革和社会保障体系的建立为现代市场经济准备了基本条件,民营经济继续保持了高速增长,国有企业改制则是市场化的进一步推进。还应提及的是长期超发的货币和信贷在 1998 年以后的几年中得到了控制。M2 和人民币贷款增长率在 1991-1997 年期间分别为 29% 和 23%,在 1998-2000 年期间终于降到 14% 和 10% ,并一度短期控制了杠杆率飙升。但这十年间最大的缺憾是没有适时推进政治体制改革,而且改革初期提出的实行党政分开、政企分开等改革也没有坚持下来。各级党组织领导人大权独揽,一言九鼎,不受社会监督,没有民主理政,使少数人演变为为所欲为、目无法纪的霸王。这是导致腐败蔓延、官风不正和市场扭曲的重要原因。

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喜忧参半的 10 年:2000 年代

进入 21 世纪的第一个十年间,有几个具有全局改革意义的积极变化:一是加入世界贸易组织(WTO)促进了经济外向化,二是在城镇化方面的政策变化促进了城镇化发展,三是在改善民生方面有政策调整,并加快了社会保障体系建设。

消极的变化,一是收入差距继续扩大;二是政权机关的腐败达到了前所未有的程度;三是宏观政策短期化,尤其在国际金融危机时期货币过度宽松和政府过度借债投资给未来发展造成了长期隐患;四是政府支配资源的程度扩大,对企业的干预增加,干扰了市场优化资源配置的功能;其中现行土地制度是导致结构失衡、扭曲收入分配的重要因素。

-01- 加入 WTO:成为国际贸易平等伙伴

中国在经过艰苦谈判后,于 2001 年加入世界贸易组织(WTO)这意味着中国作为一个平等的国际贸易伙伴被世界组织接纳, 各国的贸易大门对中国打开。加入 WTO 的过程是一个全面参与世界市场的过程,同时也是一个国内改革的过程,许多与国际规则相冲突的原有国内法律法规和传统管理方式,借这一推动做了清理,改善了国内市场环境,对改善国内企业经营有积极作用。

加入 WTO 意味着降低关税壁垒和行政壁垒,放弃对国内产业的过度保护,短期内经济会受到一些负面影响。但后来的事实证明,加入 WTO 以后,中国的进出口贸易和出口加工业有突飞猛进的发展,国内丰富的劳动力资源得到了有效利用,增加了就业机会和劳动者收入。同时国内企业直接面对国际市场竞争,在多数情况下并没有被打垮,反而培育了它们的竞争力。2000 年,进出口总额相当于 GDP 的 39% ,而到国际金融危机发生前的 2007 年,进出口占 GDP 的比重上升到了 62% 。尽管有 2008-2009 期间的国际金融危机冲击,使外贸出现急剧下降,但 2010 年已开始回升。这 10 年间,货物进出口年增速分别高达 20.0% 和 20.3% ,净出口最高年份超过GDP 的 8% ,2010 年仍保持了占 GDP 的 3.6% 。出口产业的快速发展是这一时期推动经济高速增长的最突出原因。

-02- 城镇化进一步加速

2000-2010 年期间,城镇化进一步加速发展,城镇化率从 36% 提高到近 50% ,提高了约 14 个百分点;城镇人口增加了 2.3 亿人。农村劳动力大量转向城镇非农产业,人均创造的价值提高几倍,意味着资源通过优化配置促进了生产率提高和经济增长。这期间的城镇化加速主要有三个原因:其一是农民工自发进城务工推动了 2000 年代初的数次政策调整,官方政策转向支持农民工进城。其中 2003 年发生的孙志刚事件引发社会舆论强烈反弹是一个标志性事件,国务院随即决定取消城市收容遣送制度等限制歧视农村进城务工人员的政策,促进了城乡间人口自由流动,使城镇化加速。其二,2001 年国务院将城镇化政策从过去违背市场规律的“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇”的政策导向,修改为顺应市场趋势的“大中小城市和小城镇协调发展”,减少了城镇化的阻力。其三,这期间的经济外向化提供了大量非农就业岗位,城镇化发展本身也创造了更多就业机会,给农民大量进城务工提供了充分条件。

-03- 民营经济发展与经济增长

在这 10 年,GDP 年增长率为 10.6%,比改革前的计划经济时期高 5.5 个百分点。农业保持了 4% 的增长;二三产业的民营经济增长继续大幅度快于国有经济增长,民营经济占工业的比重从 54% 上升到 74% 。按各部门增长率及其在经济中的份额变化计算,经济增长速度高于计划经济时期的部分几乎全部来源于民营经济的贡献。

以总资产利润率衡量,2000-2010 年,国有控股工业企业的总资产利润率从 2.9% 提高到 5.9% ,而民营工业企业则从 4.7% 提高到 11.1% ,改善幅度明显更大。2010 年,国有控股工业企业的亏损面(按亏损企业数占企业总数的比重计算)为 21.4% ,而民营企业仅为 9.5% 。前者每百元产出(按主营业务收入计算)占用的资产为 128 元,而民营企业仅为 69 元。相对而言,后者投入较少,产出较高,效益较好。这与其市场化程度高、对市场变化反应灵敏、激励机制有效分不开。

在这一时期,由于经济高速增长,加上人民币升值和国内外通胀率差异因素的影响,按汇率计算的中国人均 GDP 从 2000 年的 959 美元跃升至 2010 年的 4561 美元,中国按世界银行的分类标准从下中等收入国家上升到上中等收入国家区间。

-04- 民生和社会保障

这一时期,农业增长相对缓慢,城乡差距越来越大。农业税、农村集体提留加上有些地方政府征收的各种苛捐杂费,使农民负担越来越重,甚至不堪重负。2006 年,国务院正式废止农业税条例并取消相关收费,显著减轻了农民负担。这对农村居民生活状况的改善有重要意义。2008 年和 2010 年,国务院两次提高了农村贫困线标准。

2000-2010 年期间,全国各项基本社会保险覆盖率都有提高,其中城镇职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险对城镇就业人员的覆盖率分别从 59% 提高到 74%、从 16% 提高到 68% ;另建立了城乡居民养老保险,覆盖了 1 亿人。同时城镇居民基本医疗也覆盖了 1.9 亿人。失业保险和工伤保险进展较小,2010 年覆盖面分别为 39% 和 46% 。此外在农村,基本实现了新型农村合作医疗的全覆盖。社保覆盖面扩大是这个时期的一项重要进步。不过,这期间两亿多进城务工的农民工及其家属,大部分没有被城镇社会保障体系覆盖,是一个重大缺失。

-05- 基础设施建设

1990 年代后期,中国在当时朱镕基总理的推动下加快了基础设施建设步伐。2000-2010 年期间,基础设施建设继续迅速进展,高速公路里程从 1.6 万公里增长到 7.4 万公里,铁路营业里程从 6.9 万公里上升到 9.1 万公里,高铁从无到有,运营里程 2010 年末达到 8358 公里。

基础设施领域,是仅靠市场调节难以满足需要的领域,或称市场失灵的领域。经济学分析表明,合理的基础设施建设除了直接的项目回报外,还能够对经济产生积极的溢出效应,促进经济增长和生产率提高。例如,通过公路、铁路、机场等设施的建设,能够促进商品流通和人员往来,降低运输成本,给使用者带来收益。政府在这些领域的积极作为,对经济发展和社会进步有重大意义。当然,基础设施投资也应保持在合理限度内。如果投资的直接回报和溢出效应相加不足以补偿投入总成本,应当视为不合理投资。

-06- 收入差距与权力腐败

2001-2010 年期间,城镇居民人均可支配收入增长率为 9.7% ,农村居民人均纯收入增长率为 7.0% ,比上一个十年都有加快,但城乡居民收入差距从 2.8 倍进一步扩大到 3.2 倍。不同居民阶层的收入差距继续扩大趋势。根据官方统计,城镇最高收入 10% 家庭与最低收入 10% 家庭的人均可支配收入之比从 2000 年的 5.0 倍上升到 2010 年的 8.6 倍,农村居民最高收入 20% 家庭和最低收入 20% 的人均纯收入之比从 5.8 倍扩大到 7.5 倍,居民收入基尼系数从 0.41 上升到 0.48 。

收入差距扩大与城乡差距、地区差距、居民阶层收入差距扩大都直接相关,不过更重要的因素是围绕权力产生的腐败,在更大程度上扩大了收入差距,导致了严重的分配不公平。

根据作者组织的居民收入调查和研究,在这一时期,一部分城镇高收入居民拥有大量未纳入统计的灰色收入(指来源及合法性不明的收入),主要集中在占城镇住户 10% 的最高收入家庭。估算其数量,2005 年为 2.44 万亿元,2008 年 4.65 万亿元,2011 年 6.24 万亿元,相当于 GDP 的 12% 左右。将推算的灰色收入包括在内,2008 年城镇 10% 最高收入家庭的真实人均可支配收入是统计收入的 3.2 倍;城镇最高收入和最低收入各 10% 家庭的人均收入至少相差 26 倍,而不是统计显示的 9 倍。城乡居民统一计算,全国 10% 最高收入和 10% 最低收入家庭的实际人均收入差距应在 60 倍以上,而不是根据统计数据得到的 20 倍左右。

灰色收入的来源,与腐败和制度缺陷直接相关,也与法律制度不健全有关;包括政府投资和其他公共资金管理不善导致大量流失、土地收入以及其他资源性和垄断性收益严重分配不当、官商勾结权钱交易、对政府权力缺乏监督导致官员滥用权力寻租收贿、买官卖官、公共服务部门腐化和官僚化等等。这些现象严重泛滥、愈演愈烈,急剧扩大了居民收入差距,扭曲了收入分配,对我国的社会稳定、公平公正和未来发展构成了严重威胁。

-07- 政府干预与结构失衡

这十年里,货币政策持续宽松,绝大多数年份 M2 增长率高于 16% ,大幅度超过 GDP 增长率。特别是 2009 年,为了应对国际金融危机,实行了极度宽松的货币政策,M2 增长率竟突破了 28% ,货币供应呈失控状态。过量的流动性刺激了投资,并导致了严重的资本市场和房地产市场泡沫,股市大起大落,京沪深等特大城市的房产价格达到了工薪劳动者年收入的几十倍到上百倍,对普通劳动者造成了严重损害。

2008 年开始,政府实施了 4 万亿元投资计划,但更大规模的政府投资是由于允许和鼓励各地政府建立融资平台借钱投资,使政府及国有企业投资规模越来越大;其占 GDP 的份额 2000 年为 18.6%, 2010 年扩大到 25.0% ,一年超过 10 万亿元,主要靠借债支持。由于地方政府有征地、卖地的垄断权力,土地就成了政府借债最方便的抵押物,可以在借债、征地、投资,再借债、再征地、再投资……的模式中不断循环,使政府债务和政府支持的国企债务越滚越大。各级政府投资还常常与相关官员获取不正当利益有关,握有政府投资、批地权力的各级官员大量收受贿赂的情况非常普遍,成为很多地方政府过度热衷于投资的隐秘激励机制。

大规模政府投资和货币刺激虽曾在短期拉动了经济增长,但持续实行的结果,导致了投资过度,带来严重的产能过剩、资本回报率下降、负债过高。政府借债投资占用了大量银行资金,对一般竞争性领域的企业和居民消费产生挤出效应。从 2000 年到 2010 年,全国资本形成率猛升了 13 个百分点以上,从 GDP 的 34.3% 上升到 47.9% ,而最终消费率则下降近 15 个百分点,从 63.3% 下降到 48.5% 。其中,居民消费占 GDP 之比从 46.7% 下降到 35.6% ,降了 11 个百分点。消费需求不足,使经济增长更加疲软。

政府对市场的干预也随着政府支配资源的权力扩张而扩张。国民经济研究所的市场化指数报告显示,2008-2010 年期间,在“政府与市场的关系”和“要素市场的发育程度”方面,市场化指数都出现了明显下降。

-08- 土地制度亟待改革,城市建设重物轻人

我国的建设用地制度在上世纪 90 年代从政府征用和无偿划拨改为无偿划拨和有偿出让并存,土地出让收入归地方政府支配。当时这对改变土地资源的低效率配置和缓解地方政府财政困难起了一定的积极作用,但后来的变化说明,地方政府作为土地市场的垄断性卖方,低价征地,高价卖地,推动了地价和房价的无节制上涨,负面影响越来越大。

2001 年,全国国有建设用地出让收入只有 1296 亿元,到 2010 年已经达到 2.8 万亿元,扩大了 20 倍以上。同期,房地产商的土地购置面积从 1.69 万公顷上升到 3.99 万公顷,土地购置费却从 1039 亿元上升到 1.0 万亿元,意味着全国平均地价上涨到原来的 4 倍以上,也推动了房价大幅度飙升,一些大城市的天价住房成了普通中产购房者的沉重负担,几乎把工薪阶层完全挡在门外。同时大大推高了城市商业服务业的租金成本,把地价房价负担转嫁给广大城镇消费者。因此现行土地制度在很大程度上扩大了收入差距和财富差距。同时在这一制度下,还有大量土地通过无偿划拨和低价出让方式配置,鼓励了多占地,导致了土地资源浪费,还引发了围绕土地的寻租、腐败现象。

2000 年代,城镇化进展很快,常住人口城镇化率从 36% 上升到 50%,城镇人口新增 2.1 亿人,但户籍城镇化严重滞后,新增常住人口的户籍和相关的社保、公共服务等大量问题迟迟没有解决。2012 年,城镇户籍人口的城镇化率只有 35.3%,比常住人口的城镇化率低了 17.3 个百分点,2.34 亿常年在城镇居住和工作的新城镇居民,没有城镇户籍,绝大部分未纳入城镇公共服务和社会保障覆盖,与原城镇居民不能享受同等待遇,无法安家落户,成为紧迫的问题。

在新城镇人口市民化严重滞后的同时,城市建设规模过度扩张。很多地方政府特别热衷于大量征地、投资开发、拆旧城建新城,推动城市房地产和开发区产业园区建设。从 2000 年到 2010 年,城镇常住人口增长了 46% ,而城镇建成区面积却增长了 64% ,大幅度超过人口增长,意味着土地资源浪费和开发过度,很多城市房产大量空置。此外全国仅国家级开发区、自贸区、高新产业园区等多达数百个,属于省市县各级的此类区域更是多不胜数,其中少部分运转良好,多数投入了大量土地和资金但没有得到有效利用,土地和设施闲置严重。据业内人士不完全统计,按全国各城市的建设规划加总计算,未来全国城市将容纳 30 多亿人口,而预期的全国人口峰值只能达到 14 亿多,即使按城镇化率达到 80% 计算,未来城市人口(不包括县城和镇人口)峰值也只有 8 亿人左右。说明很多城市的规划完全脱离了实际需要,大量浪费了土地、投资资金和各种不可再生资源。这种城市化见“物”不见“人”的严重扭曲,急需纠正。

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继续改革的期盼:2010 年代

中共十八大后,中国改革走到了一个关键的新起点。这一时期的第一场战役是与腐败的大规模较量。另一重要任务是针对经济结构失衡进行调整,使经济重振活力。但更艰巨的任务还在于推进深层次的体制改革。2013 年的中共十八届三中全会决定提出了 16 个方面、60 条改革措施,指出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,“大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则……实现效益最大化和效率最优化”。同时要“深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化”,“建设社会主义法治国家”。具体措施涉及深化国有企业改革,推进资源、电力、交通、电信等领域价格改革,建立城乡统一的建设用地市场,转变政府职能、建设法治政府和服务型政府,健全宏观调控体系,深化财税体制改革,推进城乡基本公共服务均等化,推进农业转移人口市民化,深化教育、医疗体制改革等等。这些措施囊括了当前改革迫待解决的一系列最重要问题,意义重大。但更关键的问题在于具体落实。

-01- 反腐与收入分配改善

2012 年中共十八大以来开展了大力度的反腐,查处了一大批贪官污吏。反腐力度空前。这对其他有贪腐行为的官员也起到了巨大的震慑作用,遏制了贪腐之风蔓延趋势。

反腐减少了公共资源的流失和不正当分配,因此也促进了收入分配改善。据国家统计局数据,基尼系数在 2012 年是 0.474 ,2017 年降至 0.467 ,显示近年来收入分配略有好转。由于灰色收入(包括非法收入)减少的情况难以反映在官方统计数据中,估计收入分配实际改善幅度还要更大些。不过,通过行政手段反腐仍然是治标的手段,只能解决最紧迫的短期问题。要建立制止贪腐的长效机制,更重要的是推进政治体制改革和全面法治化,把权力关进制度的笼子。

收入分配改善也反映在居民消费在GDP中的份额有所回升。2010 年,居民消费仅占支出法 GDP 的 35.6% ,2017 年回升至 39.1% 。居民消费的回升起了改善总需求、支持经济增长的作用。

-02- 结构调整与改革

针对长期以来积累的产能过剩、效率下降、债务杠杆率过高等严重的经济结构失衡现象,中共中央于 2015 年提出了“三去一降一补”的结构调整任务。

近一两年,在市场调节和政府调控的双重作用下,结构失衡状况有好转,产能过剩有缓解。但采用行政手段的调控也带来了一些负面影响,例如靠行政命令压缩产能带来了能源和原材料价格大幅度反弹;有些地方还出现了效率较高的企业被迫停产或退出,低效率企业反而在当地政府保护下继续存在的现象。根据“规模以上”工业企业统计数据推算,过去一两年的企业盈利上升主要是基础原材料价格上涨所致,企业效率并没有明显改善。同时,去房产库存的一些措施还带来了房价普遍上涨。

根据一些投资机构测算,中国宏观层面的债务杠杆率(非金融企业、政府、个人债务之和占 GDP 之比)已达到 250% 左右,处在高风险状态。整体杠杆率目前尚未由升转降,但 2017 年广义货币供应量 M2 的增长率从过去几年的 11%-14% 减缓到 8.2% ,杠杆率升速也明显减缓。在杠杆率切实降低之前,严重的金融风险尚未解除。尤其值得警惕的是,在经济景气下降时,如果为了应对短期困难而放松货币政策调控,重返放水的老路,去杠杆、降风险的努力有可能前功尽弃。

结构失衡的关键因素是长期货币宽松和大量政府投资造成的消费率过低、投资率(资本形成率)过高,导致无效投资过多、产能过剩、效率下降、负债过度,而消费需求不足以支持经济增长。近年来虽然消费率有所回升、投资率有所回落,但 2017 年资本形成率仍然高达 44.4%,消费率只有 53.6%(其中居民消费仅占 GDP 的 39.1% ),与 2000 年以前正常状态相比,投资率仍然高 10 个百分点左右,消费率低约 10 个百分点。与这种状况相关的因素,是市场配置资源的机制受到干扰,政府支出结构不合理,土地制度弊病,收入分配失衡。以行政性手段去产能、去库存还只是治标而非治本,根本解决结构失衡问题不能靠扬汤止沸,而需要釜底抽薪,切实推进深层次的政府、财税、国企、土地、户籍等体制改革和宏观政策调整,才能使经济重新走上健康增长的轨道。

-03- 建立新型的政府与市场关系

在过去 40 年的经济发展中,在经济市场化的同时,政府也发挥了重要作用。特别是在改革初期,市场发育不足,地方政府积极参与竞争,进行投资,以各种优惠政策招商引资,帮助企业发展,推进了经济增长。2000 年以后,各级政府的基础设施和城市建设投资大幅度增长,对于改善交通运输、通信等条件和推进城市化也起了重要作用。这被普遍认为集中体现了“集中力量办大事”的中国特色发展道路。但随着市场的发展,过多的政府参与也越来越多显现出负面影响。

因为各级官员关心更多的不是经济效益,而是增长政绩、财政收入、城市外观形象等因素,投资失败亏损也不需要官员个人承担责任,不怕拖欠银行债务,因此各地政府投资和政府推动的投资往往具有赶浪潮、规模大、同步性和重复性强、不怕风险、不计成本的特征。这类投资行为导致了一轮又一轮的过度投资、重复建设,造成产能过剩、资源浪费、债台高筑,因此也挤占了市场资源,影响了民营经济发展。我国近年来的严重产能过剩、房地产供给过剩、杠杆率过高等结构失衡现象,与此密切相关,尤其是 2008-2010 年期间地方融资平台超大规模举债投资,带来一系列严重后果。政府的参与还因为官员支配资源的权力过大,往往导致滥用职权、官商勾结、寻租腐败。

因此当前迫待推进的一项重要改革,是理顺政府与市场的关系,减少政府配置资源,确保市场在资源配置中起决定性作用。政府要实现从“增长型”政府向服务型政府的职能转变,建立新型的政府与市场关系。

在竞争性领域,需要建立公平竞争的市场,清理各种影响公平竞争的优惠政策,撤除政府保护,杜绝不适当的政府干预,通过市场竞争实现资源配置优化,优胜劣汰,让高效率的企业在竞争中发展壮大。

在市场失灵、部分失灵或短期内不能有效发挥作用的领域,需要更好发挥政府作用。这包括基础设施建设、城市规划和管理、公共服务和社会保障、收入再分配、基础科学研究、以及少数重要的科技研发领域和瓶颈环节。但在这些领域,也需要在合理方向和合理限度内进行投资和参与,并非政府投资和参与越多越好。

在解决公平和效率的关系这对矛盾中,政府应主要承担保证社会公平的任务,提高效率主要靠市场发挥作用。

有一种流行观点认为,所谓中国特色道路,就是政府深度参与经济活动。这是一种错误的认识。计划经济时期,政府包揽了几乎所有事务的决定权,但事实证明这种经济模式是失败的,中国是在转向市场经济后才取得了近 40 年高速增长的成就。其中政府的参与有些是成功的,例如积极进行基础设施建设,同时也有很多失败的教训,如过度投资和过度借债导致的经济失衡。当前更需要认真总结失败教训,使经济走出结构失衡。

转变政府职能,需要按照十八届三中全会决议所指出的,深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化和法治化的进程。

建立新型的政府与市场关系,还包括政府切实承担保持宏观经济稳定的职责,杜绝为短期政绩而采用高风险的货币刺激政策,切实保持货币中性,促进过高的杠杆率下降,维护经济的长期健康发展。

-04- 国企改革与公平竞争

当前国有企业改革仍然是颇具争议、进展迟缓的领域。国有企业之所以需要改革,首先是因为竞争性领域的国有企业效率仍然显著低于民营企业。以 2017 年“规模以上”工业企业数据为例,国有控股企业亏损面高达 25% ,非国有企业只有 11% ;国有控股企业的总资产利润率只有 3.9% ,而非国有企业为 8.4% 。国有控股企业的杠杆率(负债/总资产)为 60.4% ,非国有企业为 52.5% 。国有控股企业上述不令人满意的绩效,还是在拥有诸多优惠条件下实现的,包括容易获得银行贷款且利息通常较低,容易获得廉价土地或其他优惠和补贴,拥有对石油、电力、烟草、金融、电信等垄断性或高盈利领域的控制权等。而普通民营企业通常不具备这些优惠条件。

解决国有企业竞争能力差、效率不高的问题,关键是解决干预、激励、监督和退出机制问题。其一,政府从管企业转向管资本,减少干预,放手让企业参与市场竞争。国企在薪酬待遇等方面也应市场化。例如,对国有企业高管采取低于市场报酬的限薪政策,不利于改善国有企业经营。其二,通过实行混合所有制实现国有经济和民营经济的联合,应是促进国有企业提高效率、改善管理、促进其更加市场化的一个途径,而不是借此“增强国有企业控制力”,不是要国企吃掉民企。需要继续破除按所有制划分“姓资姓社”的旧观念,混合所有制并不必然以国企为主体,而要效率优先,按市场规则进行联合和重组。其三,国企与民企要公平竞争,持续经营不善的国有企业应按市场原则退出、改组、改制,不应保护。其四,强化审计监督,防止贪污、挥霍国有资产;但也不应小题大做,让企业管理者动辄得咎、无所适从。

在天然垄断、市场失灵或部分失灵的领域,国有部门需承担重要责任。但除个别特殊领域外,凡是能引进市场竞争的领域都应尽可能降低进入壁垒、引进市场竞争。包括教育、医疗等领域,应实行公营和民营机构并存的双轨制。只有引进竞争,才能推动公营单位提高效率。服务型公营单位也应在强化审计监督和社会监督的前提下拥有足够的自主经营权,发挥专家作用,理顺激励机制,减少行政干预,鼓励体制机制创新。防止行政化、官僚化倾向和提高效率应是这类单位改革的重要内容。

-05- 财税体制改革

近年来财税体制改革在营改增方面有进展,在减少和规范专项转移支付、增加完善一般转移支付方面有小幅改善。在实现预算公开透明方面、事权和支出责任相适应方面看来进展不大。在建立跨年度预算平衡机制、房地产税改革等方面未见到实际进展。财政预算收支和政府性基金收支分立的状况至今没有改变。

在个人所得税改革方面,最近出炉的个人所得税法修正案草案,除了对工薪所得免征额和税率结构有调整、增加了专项扣除外,缺乏实质性进展,而且有些修改是不合适的。现行个税的主要问题是对不同来源的收入实行不同税率的分类计征,工薪所得实行超额累进税制,最高税率 45% ,经营所得累进率相对较低,财产性收入等非劳动所得税率更低,不实行累进,有些收入不用纳税。这导致工薪阶层的中高层(基本属于中产阶层)税负高,真正的富人税负反而低,不利于平衡收入分配。这次的草案并没有解决这个问题,只是把工薪所得、劳务报酬、稿酬、特许权使用费这四项劳动所得纳入综合计征的范围,反而提高了一部分劳动所得的税负。真正需要的改变,是对各类劳动所得和非劳动所得实行综合计征,统一税制,公平纳税;把过高的税率降下来,过低或不纳税的提上来。

财税体制改革需要解决的另一个关键问题是改善财政支出结构。近些年来,财政支出中公共服务、减贫等民生支出比重有增加,政府行政性支出和竞争性领域的投资支出比重有所下降,但与国际通常情况相比,我国财政预算支出中行政性支出比重仍然过高,而医疗教育等公共服务支出比重仍然偏低。从广义公共支出看,政府投资支出显著过高。未来向服务型政府转型的一个主要内容,是改善财政支出结构,向服务公众、改善民生的方向转型。

-06- 土地制度改革

在土地制度改革方面,中共中央十八届三中全会决定( 2013 年)指出,改革方向是“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。……扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。”

现行土地制度给予地方政府独家征地卖地、获得高额土地出让收入的权力,使地方政府热衷于抬高地价并大量借债推动房地产开发。加上货币宽松的外部条件,导致地价房价持续上涨,进而又刺激了投机性购房需求,推动房价继续上涨。这种恶性循环导致了少数人暴富,而给有住房需求的中低收入居民造成沉重负担,又通过商业房地产租金上涨把高房价的成本转嫁给广大消费者。这一制度对收入差距扩大、房地产过度投资、杠杆率过高和资产泡沫负有重要责任,是导致结构失衡的重要原因。

因此,落实三中全会决定,改革政府垄断土地供应的制度,开放土地市场,是改革的必然选择。其中,允许农村集体建设用地和闲置的村民宅基地直接进入市场和建立跨省的土地指标交易市场、实现市场化的占补平衡是这一改革的关键内容。但近年来这方面改革始终停留在少数区县级单位试点的阶段,在全国范围未见显著进展。加快推进土地制度改革,将是一场意义重大的改革。

-07- 城镇化与户籍改革

中共中央和国务院在《国家新型城镇化规划( 2014-2020)》( 2014 )中指出:“大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后。……受城乡分割的户籍制度影响,被统计为城镇人口的 2.34 亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”。“现行城乡分割的户籍管理……制约着农业转移人口市民化,阻碍着城乡发展一体化。”规划要求加快户籍人口城镇化,促进农业转移人口在城镇化落户。

近几年,户籍改革推进有所加快,城镇户籍人口 2017 年比 2012 年增加了 1.11 亿人。但城镇化是个动态过程,同一时期城镇常住人口增加了 1.02 亿人,因此城镇非户籍常住人口仅从 2.34 亿人轻微减少到 2.25 亿人,五年累计只减少了 900 万人。这期间常住人口城镇化率提高了 6 个百分点,户籍人口城镇化率也只提高了 7 个百分点。按这个速度计算,20 年以后仍将有 1.9 亿城镇居民没有城镇户籍,基本问题仍然不能解决。户籍改革进展慢的根本原因并不是公共财力不足,关键在于各级政府需要把城镇化的指导思想从大量投资、拆城建城等“物”的城镇化转向“人”的城镇化,同时减少不必要的行政性支出和“三公消费”,解决把钱用在什么地方更符合社会公众利益的问题。

-08- 民富与国强

中共十九大报告提出了在 2035 年基本实现社会主义现代化的目标。除了经济和科技实力跃升,还强调了充分保障人民平等参与、平等发展权利,实现人民生活宽裕,收入差距显著缩小,基本实现公共服务均等化,全体人民共同富裕。人民幸福是发展的根本目的。离开这个目地,发展就失去了意义,也不可能长期持续。

过去一个时期,我国的经济发展在某些方面偏离了这个目的。一个表现是居民可支配收入和居民消费占 GDP 的份额显著下降,而政府收入和政府投资占 GDP 的份额显著上升。从 2000 年到 2011 年,居民可支配收入的份额从 67% 下降到 59%(此后小幅回升,2015 年到 62% );同期居民消费份额从 47% 下降到 36%(此后到 2017 年小幅回升到 39% )。而政府和金融部门可支配收入合计在 2000 年到 2015 年期间从 15% 上升到 22% ,政府和国有控股企业的固定资产投资相当于 GDP 的份额在 2000 年到 2016 年期间从 18% 上升到近 29% 。

很明显,居民消费率下降和资本形成率大幅度上升的主要原因是政府和国有企业投资过度扩张。地价房价的轮番上涨也产生了重要影响。但是这些并没有带来更强劲的经济增长。相反,过度投资带来了越来越严重的产能过剩、房产空置、债务杠杆率过高、投资效率不断下降等结构失衡现象。这再次说明了一个道理:国家强大必须以人民富裕和幸福为前提,如果政府收入增长和投资扩张挤压了老百姓的收入和消费,结果就会适得其反。民富才能国强,这是改革 40 年来被无数事实证明的基本经验。

6

继续改革是发展的火车头

• 回顾中国改革 40 年来的不平凡经历,我们可以清楚地看到,坚持市场化的经济改革基本方向、坚持改革发展以惠及人民大众为目标,是过去改革取得成功的基本经验。当前发展中遇到的结构失衡等困难,也与过去一个时期某些改革的迟滞、遇阻或偏离上述方向和目标有关。当前,改革与发展都处在一个重要关头,能否继续推进改革,是我国经济未来能否继续保持良好发展势头的关键。

• 中国经济增长仍然有巨大潜力。其一,目前我国城镇化率还不到 60% ,未来城镇化发展仍然有巨大空间。其二,消费性内需引领的经济增长潜力巨大,但发挥这一潜力需要包容性的发展,需要改善收入分配,实现发展成果全民共享。其三,民营经济蕴藏着巨大的发展动力,要让这些潜力得到释放,需要推进市场化,创造公平竞争的市场环境和良好的法治环境。

• 过去的改革给我们提供了一条重要的经验:改革是人民大众的利益所在,不能只靠少数人关起门来搞设计和实施,只有广泛依靠社会各阶层的积极参与、发挥他们的创造力和协作精神,改革才能保持正确的轨道并取得实质性进展。

本文原载于《比较》辑刊 2018 年第 5 辑,2018-10。内容有删减

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