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史啸虎:农村集体土地承包权的形成及其局限性
作者:史啸虎      时间:2018-08-09   来源:
 

前注:上周发表了《粮食大减产下再谈土地集体所有制的形成》一文在读者中激起了巨大的反响,不仅爱思想网刊上隔天即荣登一周排行榜,公众号上阅读量已经过万,留言也已超二百。一篇学术性文章引发如此大的影响,可见人们是如何重视农村土地产权问题了。留言中也有不少人似乎不了解也不明白农民的土地承包经营权的重要性以及当年是如何得来的,甚至还有人还不相信六十年前中国农村曾发生过该人听闻的大饥荒。看来多说一说历史,尤其是土地集体所有制及其衍生出来的土地承包经营权形成的历史,显然是非常必要的。此文就是谈这个问题。欢迎阅读和关注。

1958年到1978年,人民公社整整在中国存在了二十年。在这段漫长的时间里,中国农村不仅遭遇了骇人听闻的大饥荒,饿死了至少3000万人,其中大多数是农民,[1]而且致使农业生产处于一种极度萎缩的状态,农村一片落后与破败的景象,而广大的农民则长期生活在极度的贫穷之中。

据资料披露,从1958年到1978年这二十年里,中国农民在人民公社体制下人均收入总共仅增加了60元,平均每年每人增加3元。[2] 这一期间中国还至少发生过5次通货膨胀。[3]这意味着中国农民的生活在这二十年里每况愈下。而且,还不仅仅是农业。众所周知,在文革结束的时候,中国的国民经济已经处于崩溃的边缘。随着毛泽东的去世,当年曾被其誉为伟大创造的属于意识形态产物的所谓人民公社“一大二公”制度这时也已遭到执政党内更多的质疑,神圣的光环开始消退。人民公社本身就像一栋建筑在沙滩上的大厦处于风雨飘摇状态,岌岌可危了。

1978年底,安徽凤阳小岗村的十几个农民冒着生命危险私下里在村里实行十几年前,即大饥荒中的1961年,在安徽省曾经普遍实践过的大包干,终于以其较高的生产经营效率以及调动农民生产积极性的独特作用很快取得了成功。由于这种做法确实可以让农民吃饱饭,缓解经济困境,因此得到了安徽省及滁县地区某些思想解放且为人亲民的领导人,如万里、王郁昭等人的支持并加以推广,后来逐步在全省普及了。这期间虽然在党内高层及地方上均经历了不少阻扰和反对,但在当时思想解放大潮下,加上这种赋予农民自由经营土地的方式确实有较好的经济效益,最后得到了中共高层的认可,便迅速地在全国推广实行了。

大包干或包产到户是土地集体所有制下的一种农业经营制度,它们兼顾到集体和劳动者个人利益,因此能很好地调动农民的生产积极性。这两者之间的区别是,所谓“包产到户”是指分配功能仍由集体行使,农民收获后将产品全部或部分交给集体,由集体根据承包任务完成情况分配;而“包干到户”则是指农民只需完成上交任务,怎么干集体不管,除了按包干约定上缴集体那部分外,所有产出的产品都归自己支配。由于劳动的边际收入都归农户,劳动自由度也大,农民的积极性因而更高。包干到户当时也被称之于“分田到户”。

与人民公社的集体生产经营制度相比,这种给予农民自主经营权的经营制度的优越性是非常明显的。因为几乎所有后来陆续推行这种农业经营制度的省区,都取得了粮食丰收的惊人成绩。可是,包产到户这种经营制度并非是新东西,在中国集体化历史上,甚至在人民公社之前也曾多次出现过,并都取得过很好的效果。[4]但最后均无一例外地被当作资本主义的东西而受到制止,流产了,相关人员甚至受到了严厉的惩处。[5]

比如,人民公社成立后没多久开始的席卷中国的大饥荒给了农业集体化制度一次沉重的打击。党内也出现了质疑。1961年,为了消除大饥荒影响,解决农民吃饱饭、不至于饿死的问题,安徽省就尝试过包产到户和包干到户的改革。而且,这种做法得到了执政党内许多领导人的支持,甚至在开始时还曾受到过被大饥荒的惩罚弄得不知所措的毛泽东的首肯。[5]

但遗憾的是,尽管包产(干)到户体现了农民维护自身权益的要求并得到某些地方官员的试验性推行,它们的决策和实施从来没有上升到中共中央的集体决策层面,当然也始终没有以中共中央决议的形式得到官方的支持与推广。由此可见,当时执政党决策层内大多数人,包括那些支持包产(干)到户的人都不过是将其看作为一种恢复农业经济、与民休养生息的权宜之计而已。即使对集体化制度有所质疑,也是私下的,并没有上升到理论的高度对农业集体化制度本身进行批判。因此,当毛泽东后来开始反对包产(干)到户并认为它是资本主义的东西时,这类试验还是遭到了普遍来自中共党内的严厉批判。

1962年9月召开的党的八届十中全会将这些仅仅是改革人民公社经营制度而不触及土地集体所有权制度的局部试验上升到是走社会主义道路还是走资本主义道路的所谓路线斗争高度进行批判,认为是单干风,是资本主义复辟。会后不久,曾总结并肯定包产(干)到户经验的中央农村工作部被认为“十年来没有做过一件好事”而被撤消。该项改革试验的相关发起人和推行者,如安徽省委第一书记曾希圣以及农村工作部部长邓子恢等人也都受到了撤职等处分。

其实,无论是包产到户还是包干到户都只涉及到集体经济的经营权制度及其相关的分配制度的改革,并没有涉及到生产资料,特别是土地的所有权制度的这类带有根本性的制度改革问题。但即便如此,这类给予农民以一定自由的经营制度的推行也给了以所谓“三级所有,队为基础”和政社合一的人民公社体制以沉重的打击。

人民公社体制中,生产大队是集体所有制的基础,但生产队则是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。[6] 可见,体现了生产责任制的包产(干)到户虽然动摇的仅仅是人民公社三级所有制度中的第三级也即最基础的生产队制度,也就是人民公社制度的根基——脚后跟,但就是这么一个脚后跟的折断,却让人民公社这个庞大的、当年还被人为神化的意识形态产物最终站立不稳而轰然倒塌了。

按照马克思主义政治经济学观点,生产资料所有制决定生产关系中另外两个组成部分,即分配制度和人与人之间的关系而不是相反。也就是说,有什么样的生产资料所有制也就有什么样的分配制度。1962年,中共八届十中全会通过的《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》就是企图通过强化以“生产队为基本核算单位”,“独立核算,自负盈亏,直接组织生产,组织收益分配”等体现了所谓集体经济优越性的社会主义分配方式来批判包产(干)到户的所谓单干风的反社会主义性质的。[7]

但是,上世纪八十年代初大包干导致的人民公社分配制度的改革和变化虽然暂时没有触及土地的集体所有制根基,却给了人民公社政社合一制度以致命的一击。这是因为生产责任制的推行瓦解了作为人民公社组织基础的生产队。联产承包责任制的推行让“独立核算,自负盈亏,直接组织生产,组织收益分配”等生产队这个最基层的经济组织的所有基本职能都不复存在了。

农业生产和分配方式的变化促进了农村市场经济的发育和发展,反过来,逐步市场化的生产和经营方式也使得人民公社的以生产大队为单位制订和实施的生产计划和生产资料采购计划等制度也最终不得不因流于形式而废止了。在这种情况下,生产大队作为人民公社这个“三级所有”的联合经济组织的中间层架构的“独立经营单位”,其原本被授权的对下属各个生产队的生产计划管理和分配产品与收入的职能也受到了强烈的冲击。

作为政社合一的人民公社在政治上是农村基层政权机构,而在经济上则是各个生产大队的联合组织。[8] 当组成其基本经济组织架构中间层的生产大队的经营管理模式发生根本性变化,即不再拥有生产管理和收入分配职能时,人民公社的经济组织的属性就值得人们去质疑和商榷了。随着大包干制度的日益深入人心,人民公社经济上的职能逐步被削弱,这时其在政治上的充当基层政权机构的职能也开始遭到了质疑。这是人民公社体制最终瓦解在组织制度结构上的原因。

不过,在包产(干)到户推行之初,执政党对这种农业生产责任制是否是社会主义的还是持怀疑和批判态度的。比如,作为改革开放标志、召开于1978年12月的中共十一届三中全会制定的有关农村改革的两个重要文件——《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》,还明文规定“不许包产到户,不许分田单干”。不过有意思的是,第一个文件在第二年9月的中共十一届四中全会正式通过后公布实行,而第二个文件可能由于考虑到人民公社制度可能需要改变,居然都没有提交十一届四中全会讨论通过和公布。

到了第二年,也即1979年9月28日,中共十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。在这个《决定》中仍然规定:“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户。”[9]由此也可见,执政党要想改革一项触及其意识形态的制度是何其困难。

幸运的是,在当时思想解放风气下,情况很快就发生了变化。1980年9月14日至22日,执政党中央召开了各省、市、自治区党委第一书记座谈会,讨论加强和完善农业生产责任制问题。27日,印发了《(关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题)的通知》,在仍然明确了农业集体经济的不可动摇性的同时,第一次以中央文件形式指出,“群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定。就这种地区的具体情况来看,实行包产到户,是联系群众,发展生产,解决温饱问题的一种必要的措施。就全国而论,在社会主义工业、社会主义商业和集体农业占绝对优势的情况下,在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济,而不会脱离社会主义轨道的,没有什么复辟资本主义的危险,因而并不可怕。”[10]

可见,虽然还把是否社会主义而不是实践结果作为衡量一种经营制度是否可行的主要标准,但承认包产到户甚至包干到户都“没有什么复辟资本主义的危险”,这也是中国共产党在社会主义理论上的一次重大突破。

这个决定表明,中共虽然仍然坚持土地的集体所有制是社会主义的基础,但却认为在社会主义公有制——工商业全民所有制和农业的土地集体所有制下实行带有资本主义色彩的包产到户责任制也“不会脱离社会主义轨道”。至此,原有的纯粹基于意识形态目标的农村改革出现了新的完全不同的改革目标,那就是邓小平提倡的“贫穷不是社会主义”、“发展生产力,以经济建设为中心”等经济指向。

不可否认,这种为了发展农业经济而扬弃了传统马克思主义集体经济理论的新集体经济思想的确是受益于1978年5月份发生的“实践是检验真理的唯一标准”大讨论所引发的思想解放运动的。尽管这种实践检验标准的应用范围和程度还往往受阻于意识形态问题的限制,因而是不完全的也是不彻底的。

长期遭受意识形态束缚的思想一旦解放,剩下的理论和实践问题都好解决了。1981年10月,全国农村工作会议在北京召开。1982年1月1日,中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》,也就是著名的第一个有关农村问题的中央一号文件。这份文件指出:目前实行的各种责任制,都是社会主义集体经济的生产责任制。包干到户建立在土地公有制基础上,由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施,接受国家的计划指导,有一定的公共提留,在统一规划下进行农业基本建设。因此,它不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分。坚持土地等基本生产资料公有制和生产责任制长期不变。[11]此时,社会主义与否仍然是改革的分水岭。也就是说,如果一个改革不能被解释为社会主义的性质,它就不具有合法性。

1982年后,双包责任制进一步推广和完善,“政社合一”的人民公社体制随之废除。1982年9月,中共十二大对以包干到户为主要形式的农业生产责任制的社会主义性质给予了充分肯定。1983年1月2日,中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件,进一步肯定了家庭联产承包责任制,提出这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性,要求在国内全面推行家庭联产承包责任制。

文件下发后,在很短的时间内,实行包干到户的农户就达到农户总数的95%以上。1984年1月1日,中共中央又发出《关于一九八四年农村工作的通知》,提出延长土地承包期到15年以上,帮助农民在家庭经营的基础上扩大经济规模,提高经济效益。从1982年起接连发出的这5个所谓的“中央一号文件”,一步一步地按照农民的意愿和实践创造去完善政策,引导农民开拓改革的新领域,终于确立和巩固了家庭联产承包责任制。

与人民公社的大锅饭式的农业生产经营制度相比,大包干这种农业经营制度具有保障农民的生产经营权和可以调动农民生产积极性的优越性,在后来几年中也的确有力地促进了我国的农业和农村经济的快速发展。

据资料显示,1978~1984年,我国农业生产总值年均增长7.6%(按1978年价计算),粮食生产增长率年均4.9%,粮食产量突破8000亿斤;农村居民人均纯收入由160.2元增长到355.3元,增加了1倍多,年均递增17.3%,即使扣除物价上涨影响因素仍高达15.9%。农民收入增长速度远远高于农业总产值增长速度,城乡居民收入差距在短短的几年里也从2.7:1大幅度地缩小到了1.8:1。[12]

这么小的城乡差距在中国现代史上是史无前例的,甚至也是空前绝后的。但随着国家允许发展私有经济以及城市居民私有产权的被认可和归还,而广大农民的土地完整产权始终没有被认可和归还,联产承包责任制的制度红利到了上世纪八十年代中期后就已释放完毕,中国的城乡差距自那以后又开始不断地扩大,一直扩大到如今的三倍以上。如果再加上城乡在教育、医疗和社会福利上的巨大差别,如今的城乡差距至少也有6-7倍。

但是,城乡收入差距1.8:1在当时显然是一个惊人的成就,堪与土地改革后农业经济的爆发式恢复性增长相媲美。这一时期也是我国农业经济发展史上最值得浓墨重彩加以宣扬的黄金时期之一。但令人感到遗憾的是,我们在废除人民公社时并没有乘热打铁一并废除造成人民公社的所有制基础——土地集体所有制,而仅仅是改革了这种所有制下的经营和分配制度。这种带有妥协性的半拉子制度改革虽然让执政的决策集团内部避免了在意识形态问题上的摊牌,但却为后来中国“三农”问题的恶化埋下了制度上的伏笔。

由于这种农业经营制度回避了土地集体所有制的改革,没有将土地的完整产权返还农民以完全解决农民的所有政治和经济权益的回归问题,不仅当年通过合作化将农民所有的土地等生产资料强行收归高级社和人民公社集体所有的历史事实依然客观存在,而且,这种土地集体所有制基础上的大包干经营责任制对于农业经济的促进作用也是有限的。它的局限性至少体现在以下几个方面:

土地所有权归谁所有始终成为在这块土地上必须长期耕作的农

民的一个心病。农业要增产,就要不断地加大对土地的技术和资金的投入,如水利设施、水土改良、良种和肥料以及其它必要的农用生产资料等。面对不属于自己的、只是暂时承包给自己耕种的土地,是否应大力投入,农民的心态肯定是复杂的。

为此,国家只能一再地延长农民对其经营的土地的承包期,从最初未注明承包年限到后来的5年、15年,后来又延长到30年。2007年颁行的《物权法》又给出了“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”[13]而且,为了消除农民的疑虑,《物权法》还规定,土地承包期届满,“由土地承包经营人按照国家有关规定继续承包“。[14]虽然一再延长,但这里还是有时间限制的。而且,迄今法律仍然未能赋予承包经营权以继承权。

最近二十年城市化的实践也证明了,缺乏了土地所有权保障的承包经营权是靠不住的。尽管国家三令五申地通过无数法律和政策文件宣称要保障农民的土地承包经营权,农民的土地权益,包括土地的使用权、发展权和生存权,还是一再地受到侵害和剥夺。而且,农民土地权益的主要侵害者不是别人,正是承诺要保障农民土地权益的各级地方政府。这些地方政府与土地开发商联合起来,采用各种方式,甚至不惜动用公权力以强行征用农民的土地。我们的法律和政策文件也向这些政府提供了可以强行征用农民拥有所谓承包经营权且正在耕种着的土地的法律依据,这就是法律含义始终模糊的所谓“公共利益”。

法律规定只有政府才可以卖地,结果土地虽然是农民集体所有的,但拥有土地用途决定权的不是农民却是政府。这似乎是一个无解的逻辑悖论,但它却真实地发生在我国的现实之中。这种土地集体所有制度必然会导致政府与农民利益的根本冲突。近二十年来,我国的基于征地的土地纠纷和群体性抗争事件以几何级数增长,十年前每年就有多达十多万起这种抗争事件的事实也从另一个侧面证明了这一点。

土地承包经营并没有改变小农经济的格局。中共建政后的前三

十年的实践证明,我们曾经寄托了社会主义公有制理想的土地集体所有制及其派生的集体生产制度,虽然从制度形式上或叫理论上消灭了所谓小农经济,但由于其比小农经济还要低下很多的效益,集体经济除了给农民带去极度的贫穷和落后之外,实际上并没有也不可能给我国带来我们曾设想的农业的规模化经营和现代化的农业。

改革开放以来的实践也证明了,在土地集体所有制度基础上搞土地承包经营制度虽然比前者的双集体制度(指土地和经营均实行集体化)的效益要好些,但是实际上它的经营方式也还是小农经济的,从来没有也不可能给我们带来国人多少年梦寐以求的农业规模化经营和现代化农业。这些年在坚持土地集体所有制下推行的所谓“三权分置”改革也不仅没有达致以上目的,相反还导致了2018年夏粮收成的断崖式减产(我将专门撰写文章论述这一问题)。

合作化初期,我们就曾提出要通过对“农业的杜会主义改造,使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济,以便逐步克服工业和农业这两个经济部门发展不相适应的矛盾,并使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活。”[15]后来在每次的关于农业和农村经济工作的会议决议中,尤其是改革开放以来的历次有关“三农”会议决议中,我们无不重申这一改革目标。

可是,无论是原来的土地和经营双集体制度还是现今的土地集体和经营个体制度,我们都依然离农业的规模化经营和农业现代化目标很远很远。而这几年推行的“三权分置”下的土地承包经营权流转改革表面上扩大的经营规模,但却几乎造成了粮食危机。这一切更让国人有足够的理由认为:现行的土地集体所有制不改革不行了。

3,土地集体所有权法律主体的缺位与虚置使得农民的土地承包权益得不到应有的保障。由于我们的土地集体所有制不是市场化交易的结果,,而是国家通过中国独有的合作化方式强制形成的,因此,土地集体所有制具有强烈的政治的和意识形态的特征。当初,在人民公社体制下, 生产队虽然是土地使用和收益分配的核算单位,但土地的集体所有制却非常便于政府通过人民公社下达的指令性计划对农业生产的几乎所有方面,如耕作方式、作物品种、种植面积、公粮上缴、农副产品购销以及收入分配进行直接的控制和干预。

人民公社瓦解后,政府为了自身的经济利益(事实是,很多情况下政府的经济利益都是打着所谓公共利益的旗号),也需要对农业和农村经济的各个方面进行严格的控制和管理。因此,保持土地集体所有制法律主体的模糊属性不能不被认为是中央政府的一种刻意安排。从这个意义说, 集体所有制实际上与国家所有制并没有本质上的差别。

总而言之,由于土地集体所有制基础上的承包经营制度的本身局限性,我国农业在经过短暂的5年多时间的爆发式恢复性增长后,于上世纪八十年代后期又开始进入了一个缓慢增长、甚至负增长的停滞期。而且,这时的决策者们似乎已经不知道下一步该如何继续农村的改革了,于是干脆开始将改革重点放到了城市国有企业的改革上了。至此,我们在涉农制度,特别是土地制度的改革上开始趋于保守,踏步不前。

比如,联产承包责任制高潮期的1984年,中国粮食产量历史性得到达了40732万吨,但10年后的1994年粮食产量也只有44525万吨,而到了2004年,中国粮食产量居然还只有46065万吨。二十年时间粮食产量仅仅增加了13%。这期间,中国的化肥产量和使用量则从1700万吨猛增到4300万吨,猛增了250%。中国人口则从10.4亿人增加到12.99亿人,增加了25.9%。从这些数据可见,这段时间里,中国农业出现了巨大的停滞和倒退。这也表明,在土地集体所有制下的所谓承包经营权改革的制度动能早已释放净尽。土地集体所有制的弊端显露无遗。

虽然人为建立起来的土地集体所有制尚未改革,但毫无疑问,尊重农民部分权益的承包经营制度的最终确立仍然是中共大胆改革传统意识形态的结果,也是实事求是的科学观念在党内的一次重大胜利。然而,严格地说,这种经营制度其实不是一种制度创新,而仅仅是一种曾经试验过并取得过“饿不死人”成效的制度回归。它也不是解决中国“三农”问题的最佳途径,而仅仅是解决中国“三农”问题的一个阶段性的改革过程。

当然,囿于我们意识形态上的局限性,选择这种经营制度,而不是将产生过人民公社的所谓土地集体所有制度连同人民公社一道废除掉,这恐怕也是我们在人民公社制度瓦解后的现有意识形态下的一种无奈的选择。因此,在意识形态的束缚下,我们可能还需要进行许多深刻的但可能却是无谓的理论研究与试验探讨,甚至还要经历和忍受这种并不切合实际的土地制度带给我们的磨难。

最后我要说,我们不能也不应忘记人民公社从成立到被废止的这段长达二十五年且让中国的农村、农业和亿万农民经历了无数苦难的历史。因为只有这样,我们才能坚定地瞄准改革的目标,寻找到正确的改革方向。

————

[1] 《三年大饥荒的数字之谜:1959到1961饿死多少人》,搜狐网2005年11月22日期,原载《文摘报》,网址:

http://news.china.com/zh_cn/history/all/11025807/20051122/12875387.html

[2] 何康《农村经济调整和改革》,中国农业年鉴16-19页

[3] 宋效中《物价稳定与经济增长》1998年第4期

[4] 详见高化民《1957:包产到户在摇篮中被扼杀》,《党员文摘》2003年12期

[5] 徐恒足《曾希圣和“包产到户”》,《南方周末》2003年5月8日期

[6] 中共中央《农村人民公社工作条例(修正草案)》1961年6月

15日发布),新华网,网址:

http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/24/content_2500797.htm

[7] 中共中央《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》(1962年9月27日发布),

[8] 同[6]

[9] 《农村经济体制改革的兴起与发展》,中国宏观经济信息网2001年6月27日期网址:

http://www.macrochina.com.cn/zhzt/000076/004/20010627010613.shtml

[10] 中共中央(《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知),新华网,网址:

http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/04/content_2547020.htm

[11] 详见中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》,宣讲家网,

网址:http://www.xj71.com/?action-viewnews-itemid-20363

[12] 摘引自国家统计局《关于一九八四年国民经济和社会发展的统计公报》(1985年3月9日发布),网址:

http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20020331_15378.htm

[13] 摘引自《中华人民共和国物权法》第126条,中国政府网转载

网址:http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-03/19/content_554452.htm

[14] 同[13]

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