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王定毅:习仲勋与深圳经济特区的创建——从中央和地方关系维度考察
作者:王定毅      时间:2018-04-13   来源:
 

中央和地方的关系是一对矛盾,在中国历史上,如何发挥好两者的积极性,使之融洽相处,一直考验着当政者的领导艺术。毛泽东在《论十大关系》中曾指出:“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”兴办深圳经济特区是我国对外开放的一项重大战略决策。在深圳经济特区的创建过程中,当时主政广东的习仲勋,“敢闯敢干、敢为天下先,倾力推动创办经济特区,为改革开放‘杀出一条血路’,为全国带了一个好头,以花甲之年为党、国家和民族作出了新的历史性贡献”。本文拟从中央和地方关系的维度来探讨习仲勋在这一历史过程中发挥的独特作用。

一、地方主动酝酿:设立深圳经济特区的前奏

深圳经济特区的创建,首先来自以习仲勋为首的广东省委的主动酝酿。

1978年4月初,刚被“解放”、恢复党的组织生活仅仅一个月的习仲勋,到广东任省委第二书记,实为主持工作,同年底被任命为省委第一书记。此时的中国,正迫切寻求如何融入国际市场、加速国内经济发展的良方。1978年四、五月间,中共中央、国务院决定选派三个代表团(组),分别到境外考察。

当国家计委和外贸部组成的经济贸易考察组(考察港澳)回到广州时,向习仲勋等广东党政领导人介绍考察情况,建议广东把宝安(当时深圳是宝安县的一个小镇)、珠海两县改为省辖市,发展建材和来料加工等。考察组介绍的情况和建议,与广东省领导的想法产生了共鸣。习仲勋等领导向考察组提出了在毗邻港澳的地方建立试验区的大胆建议。之后,广东省认真研究亚洲“四小龙”经济腾飞的经验,放手大干。习仲勋等省领导提出的“建立试验区”是关于将深圳等建设为经济特区的思想萌芽。

中央听取三个考察组的报告后,确定了实施对外开放的基本国策,明确要求广东切实搞好宝安、珠海两个边防县建设,从港澳引进技术、设备、资金、原料,搞加工装配业务,扩大外贸出口。虽然此时中央没有同意习仲勋提出的建立试验区的想法,但已经开始关注深圳的建设发展,并明确了深圳边防县的建设定位。

习仲勋和广东省委迅速落实中央指示,开始了创建经济特区的历程。1978 年6 月20 日,习仲勋召开省委常委会,研究宝安、珠海两县建设问题,会议责成省委常委李建安召集有关单位,提出加强两县建设的方案。这是广东省委第一次在常委会议上专题研究深圳的发展问题,深圳的建设正式列入省委的议事日程。

为了贯彻中央对广东工作的要求,习仲勋进行了深入调研。1978 年7 月上旬,习仲勋到达广东后第一次外出到地市县考察,首站即为深圳。他视察的足迹几乎遍及后来的深圳经济特区。本次视察,对他触动最大的是中英街两边截然不同的景象。一街之隔,香港那边显得繁华热闹,而宝安这边却萧条冷落,当时的宝安县也是逃港现象最严重的地方。在收容站,他问外逃人员:“你们为什么要跑到香港那边给人当奴仆,受人剥削?”有人回答说:“我们穷,分配很低,到香港容易找工作。”这使习仲勋认识到,要制止逃港现象发生,根本措施是发展经济,提高群众的生活水平。因此,习仲勋针对当时的情况,坚定支持和鼓励宝安县的同志,他说“说办就办,不要等”;“只要能把生产搞上去的,就干,不要先去反对他什么主义。他们是资本主义,但有些好的方法我们要学习”。对当时深圳提出搞小额贸易、过境耕作的请示当场拍板,指示省委有关部门尽快落实。在这里,习仲勋已经提出了后来在深圳经济特区建设中的重要发展方针,即不受意识形态的限制,大胆学习资本主义先进的做法和经验,把经济建设快速搞上去。这为后来深圳经济特区的创立,奠定了思想基础,一定程度上扫除了发展障碍。

习仲勋不仅提出了发展深圳的想法,而且采取了有力的落实举措。

第一,从地方层面,为深圳城市定位。1978 年7月视察深圳后,习仲勋立即派广东省计委副主任张勋甫率领工作组,到宝安、珠海调查研究。在习仲勋主持下,调查组撰写了《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想的报告》,于当年10 月上报国务院。这份报告提出要在三五年内把宝安、珠海两县建设成为具有相当水平的工农业结合的出口商品生产基地、吸引港澳游客的游览区、新兴的边防城市,这标志习仲勋关于经济特区建设想法的初步形成。同时,将深圳的行政层级升格,1979 年1月,广东省委决定宝安县改为深圳市。需要说明的是,此时深圳虽然为省辖市,但要受广东省和惠阳地区双重领导,即比地区一级省辖市低半格、比县级市高半格。

第二,从国家层面,向中央积极建议。1978 年11 月至12 月,党的十一届三中全会召开之前,在北京召开了中央工作会议。会议期间,习仲勋汇报了广东的工作,希望中央能给广东更大的支持,多给地方处理问题的机动余地。他说:“如果中央允许我们吸收港澳、华侨资金,从香港引进一批先进设备和技术,购买电力,进口部分饲料,就可以一方面先把一些国营农场、畜牧场、海水养殖场等装备起来,作为示范,培养人才,取得经验;另一方面,在近香港的地方搞拆船业,解决农机具制造缺少钢材的问题,建立强有力的支农工业。”他还向中央建议:“希望能允许广东在香港设立一个办事处,加强调查研究,与港澳厂商建立直接的联系;凡是来料加工、补偿贸易等方面的经济业务,授权广东决断处理,以便减少不必要的层次手续。”习仲勋没有提及深圳的发展,但为广东全省谋划的发展大计,不仅是为深圳的未来发展创造良好外部环境,而且从后来的实践看,这些引进外资、先进技术以及授予一定决断处理权,也均首先在深圳得以实现。

尽管中央对习仲勋的建议没有明确回复,但丝毫没有影响他加快广东发展的决心。1979 年l月8日至25 日,习仲勋一回到广东,就召集省委常委开会,讨论如何贯彻十一届三中全会精神,会议明确提出要利用广东毗邻港澳的有利条件,利用外资,引进先进技术设备,搞补偿贸易,搞加工装配,搞合作经营。以习仲勋、杨尚昆、王全国等省领导为主,带领80 个工作组进行了充分的调研。2 月7 日,习仲勋在肇庆地委常委扩大会议上的讲话指出,为了吸引港澳同胞投资,“宝安、珠海县与港澳连接,只要你愿意,把工厂办到我们这里来也可以”。这里,习仲勋关于深圳的建设思路已经超越了引进外资和技术的范围,扩展到可以在深圳等地开设工厂,进行直接投资。

经过调研,广东省委一致认为,一定要根据广东的特点充分发挥优势,要求中央给广东放权,在全国的改革开放中让广东先走一步。此后,习仲勋向正在广州的叶剑英汇报了省委的意见,叶剑英要广东省委快些向邓小平同志汇报。

既然广东要在全国率先发展,广东内部也必然会确定发展的先后梯次,明确率先发展的地区成为必然趋势。虽然没有提出深圳率先发展的思想,但习仲勋对深圳的格外关注,已使筹划深圳经济特区的想法呼之欲出了。

二、中央果断决策:批准试办深圳经济特区

如果说在1978 年4 月到1979 年4 月期间,发展深圳的思想还基本限于地方政府层面的主动酝酿,那么1979 年4 月的中央工作会议则是深圳历史发展的转折点。

1979 年4 月5 日至28 日,中央工作会议在北京召开,习仲勋是中南组的召集人。4 月7 日上午,习仲勋主持中南组开会,他在发言中说:“中国这么大的国家,各省有各省的特点,有些事应该根据各省的特点来搞,这也符合毛主席讲的大权独揽,小权分散的原则。”4 月8 日,他作了系统发言,他着重谈到经济管理体制:“广东邻近港澳,华侨众多,应充分利用这个有利条件,积极开展对外经济技术交流。这方面,希望中央给点权,让广东先走一步,放手干。”

4 月17 日,习仲勋出席中共中央政治局召集的中央工作会议各组召集人汇报会议,他郑重提出:“广东打算仿效外国加工区的形式,进行观察、学习、实验。运用国际惯例,在毗邻港澳的深圳市、珠海市和重要侨乡汕头市划出一块地方,单独进行管理,作为华侨、港澳同胞和外商的投资场所,按照国际市场的需要组织生产,初步定名为‘贸易合作区’。”这是建立深圳经济特区的第一声响亮呐喊。从历史脉络来看,这是习仲勋关于广东在全国要率先发展的思想在省内的必然反映,也是他第一次明确要将深圳进行特殊管理的思想。邓小平在听取习仲勋汇报时插话说:“广东、福建实行特殊政策,利用华侨资金、技术,包括设厂,这样搞不会变成资本主义。”在这里,邓小平肯定了广东省、福建省可以实行特殊的政策。

习仲勋深知,经济管理体制改革的想法关系重大,必须得到中央的明确支持。在会议期间,习仲勋向邓小平做了专题汇报,不同于4 月17 日汇报的是,这次他不再是一般地谈及广东的发展,而是只围绕特区建设这个重点,再次提出在毗邻港澳的深圳市、珠海市和重要侨乡汕头市划出一块地方,单独进行管理,作为港澳同胞和外商的投资场所,按照国际市场的需要组织生产,初步定名为“贸易合作区”。同样的话语,因为时间、地点和表达方式的不同,产生了截然不同的效果。这一次,邓小平非常赞同广东的想法,他敏锐的意识到这是中国实施开放政策、促进经济发展的一个重要突破口。当听说“贸易合作区”定不下来,大家意见不一致时,邓小平说:“还是叫特区好,陕甘宁开始就叫特区嘛!中央没有钱,可以给些政策,你们自己去搞,杀出一条血路来。”

众所周知,抗战时期,陕甘宁特区是中华民国的一个行政区域,但同时又是中国共产党的根据地,实行着不同于其他地方的政策。邓小平用陕甘宁特区来类比深圳的发展,寄予了极大期望,邓小平的话语,言简意赅,形象生动,包含着四层意思:一是深圳可以实行不同于内地的管理方式;二是深圳的特区在于中央给特殊政策;三是深圳可以利用外资、技术,包括开设工厂;四是特区的建设必然充满阻力,要勇往直前,开辟出一条新的道路。“杀出一条血路,就意味着观念的突破和体制的变革,必须有大无畏的英雄气概,必须要有一往无前的开拓勇气,必须要有公而忘私的担当精神”。

根据邓小平建议,中央工作会议作出了在深圳等地试办出口特区的决定。地方和中央两个积极性同时行动起来。

从地方来看,习仲勋回广东后,传达了中央精神,并要求做好向以谷牧为首的工作组的汇报。在5月召开的中共广东省委四届三次常委扩大会议和省、地、县三级干部会议上,他说:“如果我们不解放思想,积极通过实践去探索客观规律,而是因循守旧,抱残守缺,怎么能够做到像小平同志所说的‘杀出一条血路来’呢?显然是不可能的。”他要求全省干部要破除思想僵化、半僵化的问题,继续解放思想,开始新的长征路。

从中央来看,根据4 月中央工作会议的决定,1979 年5 月11 日至6 月6 日,国务院副总理谷牧率工作小组赴粤闽两地考察。在出发之前,邓小平、李先念等中央领导都专门找谷牧谈了话。5 月14日,习仲勋等广东省领导向中央工作组作了详细的汇报,提出了试办进出口特区等初步设想。谷牧按中央的决定,在广东进一步做细致的调查研究,中央工作组的同志还与广东省负责办特区的同志一起,建立了文件起草小组。谷牧回京后,向邓小平汇报了对外开放、特区建设发展情况。

地方和中央的思想开始交织融合。6 月6 日,广东省委向中央上报《关于发挥广东优越条件,扩大对外贸易,加快经济发展的报告》。报告是习仲勋等地方领导与谷牧为代表的中央工作小组深入交换意见后,共同拟定的内容,与其说是广东省委向中央的报告,不如说是中央工作小组和广东省委共同向中央提交的报告。这个报告将特区定名为“出口特区”。

地方和中央的合力,终于迎来了深圳的新生。1979 年7 月15 日,《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》正式出炉,也就是“中发(1979)50 号文件”。文件指出:“对两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施,给地方以更多的自主权,使之发挥优势条件,抓紧当前有利的国际形势,先走一步,把经济尽快搞上去。这是一个重要的决策,对加强我国的四个现代化建设,有重要的意义。”文件提出:“出口特区,可先在深圳、珠海两市试办,待取得经验后,再考虑在汕头、厦门设置的问题。”文件还指出:“特区内允许华侨、港澳商人直接投资办厂,也允许某些外国厂商投资办厂,或同他们兴办合营企业和旅游事业。”

虽然此时深圳定名为“出口特区”而非“经济特区”,但50 号文件却标志着深圳经济特区的正式筹建。在一年后的全国人大常委会议上(1980 年8 月21 日),时任国家进出口管理委员会副主任的江泽民在《设置经济特区,加快经济发展》的报告中指出:“去年七月即着手筹备在广东省深圳、珠海、汕头和福建省厦门划出一定区域,设置经济特区。先开始在深圳筹建。”江泽民的汇报明确表明,50 号文件是深圳经济特区设置的标志。

创办经济特区为实行对外开放提供了一个新的思路。50 号文件不仅对深圳,而且对中国都具有着划时代的意义,曾任国务院副秘书长、50 号文件起草人之一的李灏说:“改革开放先走一步,这个起了最重要的作用。”《习仲勋传》对深圳等经济特区的创建,给予高度评价,认为“这个伟大的战略决策,是对新中国成立后近三十年经验教训的深刻总结,是对马克思主义关于对外开放理论正确理解和发展的结果”。“这个伟大的战略决策是一个支点,撬动了中国旧体制的巨石”。改革开放30 多年中国特色社会主义的成功实践,充分证明了建立经济特区的重大战略意义。

三、中央地方互动:正式设立深圳经济特区

在前述两个阶段,深圳发展的动力既有来自地方的动力,也有来自中央的动力,但第一阶段主要来自地方,第二阶段主要来自中央。50 号文件颁布后,中央和地方两个积极性充分地良性互动起来,深圳经济特区的建设进入了快车道。

习仲勋带领广东省委,全力以赴投入特区建设中。首先,在思想上提高认识。习仲勋从地方和中央的角度论述了深圳经济特区建设的意义,他指出,中央之所以决定对广东实行特殊政策,灵活措施,一方面是省委向中央“要权”要来的,“另一方面,也是更重要的一个方面,是中央从搞好四化建设出发,对体制改革所作出的一个具体的、又是重要的决策”。因此,他强调“广东要从全国大局出发,把这件事搞好。现在不是搞不搞的问题,也不是小搞、中搞,而是要大搞、快搞,不能小脚女人走路”。“形势逼人,我们要全力以赴,一定要在如何把对外经济活动搞活和办好特区等方面闯出一条路子来,作为全国的参考”。为了增强领导干部的改革开放意识,习仲勋让省委常委兼秘书长杨应斌和副省长黄静波,带领地委书记们去香港考察。地委书记们通过参观,很受震动,打开了眼界,也增强了对改革开放的信心。其次,在责任上勇于担当。如何才能“杀出一条血路来”,习仲勋指出:“在态度上我看要有‘三要’和‘三不要’:第一,要有决心有信心,不要打退堂鼓;第二,要有胆识,勇挑重担,不要怕犯错误,怕担风险;第三,要有务实精神,谦虚谨慎,不要冒失,不要出风头,不要怕否定自己。特别是我们各级领导干部,拼老命也要把广东这个体制改革的试点搞好。”第三,在体制上提供保证。省委成立由省委书记刘田夫、王全国和吴南生组成的三人小组,负责50 号文件的落实;建立省经济工作办公会议,加强对经济工作的具体协调。此后又成立广东省经济特区管委会,任命省委书记吴南生兼任深圳市委第一书记、市革委会主任。广东的特区建设正式起步后,习仲勋高度重视,经常听取汇报,亲自过问深圳经济特区的发展规划制定。当时就确定了深圳经济特区总面积为327.5 平方公里,分东、中、西三大片,共18 个功能区,拟综合发展工业、旅游业、房地产业、商业和其他各项事业。这些措施都有力地保证了深圳经济特区的健康发展。1979 年11 月,广东省委决定将深圳市改为地区一级的省辖市。之后深圳的地位一再提升,1981 年升格为副省级市,1988 年成为国家计划单列市,赋予其相当于省一级的经济管理权限。最后,在环境上营造氛围。在1980 年10月的广东省地市委书记座谈会上,习仲勋指出,特区建设基础很差,没有经验,是白手起家,要求“各部门要大力给予支持和帮助”;因为经济特区在广东具有特殊性,因此“各部门下达的指令和要求,对特区,要尽可能考虑到和照顾到它的特殊情况;如有同特区的情况不适合的,允许特区采取灵活办法,变通办理”;经济特区要多向中央和省委请示报告。这不仅营造了全省支持经济特区的氛围,更为经济特区的发展在省内授予了特别通行证。

中央则给予深圳经济特区大力支持,直至授予“尚方宝剑”。1979 年9 月22 日,谷牧针对特区如何搞法的问题,对习仲勋等领导人提出,要立法,要有实际行动,并要求广东的三人组形成拳头,深圳、珠海特区请示的问题,三五天就要得到解决。1979 年9 月25 日到28 日,习仲勋出席党的十一届四中全会,接着又参加党中央召开的一个讨论经济工作的座谈会。会议期间,习仲勋向邓小平做了汇报。邓小平对广东办经济特区问题作了重要指示,要广东省委放手搞,不要小手小脚,只要不丧权辱国,能够把经济快点搞上去,就放手搞。邓小平的指示,给广东省增添了新的巨大力量,深圳经济特区建设步伐明显加快,习仲勋等经过深入研究,形成了《关于建立出口特区几个问题的汇报提纲》。1980 年3 月24日到30 日,中央在广州召开由广东、福建两省参加的会议,检查总结中央50 号文件贯彻落实情况。会议形成了《广东、福建两省会议纪要》,《纪要》将“出口特区”改名为“经济特区”。5 月16 日,中共中央、国务院批转《广东、福建两省会议纪要》。1980 年8月26 日,第五届全国人大常委会第15 次会议批准国务院提出的在广东省深圳、珠海、汕头和福建省厦门设立经济特区,并通过了《广东省经济特区条例》。在这次会议上,江泽民在报告中指出,“深圳经济特区筹建以来进展良好,其中蛇口工业区进展较快,已显示出一些好的前景”,报告显示了对深圳的特殊关爱,“首先集中力量把深圳经济特区建设好,其次是珠海、厦门、汕头经济特区”,并且解释了定名为经济特区的原因,“由于它比一般出口加工区的范围要广一些,是综合性经济事业,所以定名经济特区,以资区别”,这不仅表明中央对深圳的大力支持,更显示了中央在深圳发展上的长远眼光。随着改革开放的深入,习仲勋等广东省领导又有了新的想法,再一次向中央要权。1980 年9 月24日,习仲勋向中央书记处汇报广东特别是深圳、珠海特区的工作,再次向中央提出给广东更大自主权,允许参照外国和亚洲“四小龙”的成功经验,大办经济特区。9月28日,中共中央印发《中央书记处会议纪要》,指出:“中央授权给广东省,对中央各部门的指令和要求采取灵活办法,适合的就执行,不适合的可以不执行或变通办理。”这无疑为深圳经济特区的快速发展争取到了一把“尚方宝剑”。二个月后,习仲勋上调中央工作。

深圳在经济特区政策的引领下,迅速从一个边陲小镇发展成为一座现代化大城市,综合经济实力跃居全国大中城市前列,创造了世界工业化、现代化、城市化发展史上的奇迹。通过梳理习仲勋在深圳经济特区创建这一历史过程中发挥的作用,我们可以看到,他不仅具有无产阶级革命家的远见卓识和解放思想、实事求是、开拓创新的革命胆略,而且也显示了他作为地方领导在处理中央与地方关系上的高超领导艺术和智慧。

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