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曹锦清:土地与工业化视野下的改革开放四十年
作者:曹锦清      时间:2017-12-18   来源:《文化纵横》2017年12月号
 

在改革开放即将迈进第四个十年之际,对其进行回顾和理解是十分必要的。改革开放千头万绪,我们很难做到面面俱到的回顾,只能择其一面进行重点论述。在这里,笔者主要就改革开放与土地制度的深刻联系进行一些梳理和讨论,也就未来我们面临的挑战进行一些展望。

一、中国土地制度的特殊性及其对改革开放的推动作用

在农村地区推动土地家庭联产承包责任制改革,被视为是改革开放的一项起始性内容,具有非常重要的意义。除了其象征性意义,事实上,土地制度的变化确实构成认识改革的关键性线索之一:人们对土地的认识,不同的人与土地之间的关系,土地在工业化中扮演的角色,深刻地影响着改革开放的进程。

家庭联产承包责任制度,严格说来,已经是新中国成立之后的第三次重大的土地制度变革。

1949年后的第一次重大的土地制度变革是土地改革。土改废除了地主阶级的土地所有制,建立了以劳动者为主体、以家庭为单位的土地所有制。家庭土地所有制,依然是私有性质的。

土地的第二次重大变革,是从初级合作社发展到高级合作社,其核心是解决所有制问题。在初级合作社阶段,土地仍然是私有的,劳动是共同的,分配是根据土地和劳动而作出的;到了高级合作社阶段取消土地分红——这表明土地已经集体化。土地性质的关键性变化,是在初级合作社向高级合作社转变的过程中完成的。对于做出这样变革的原因,人们从各种角度出发做出各种解释:缺粮说、阶级分化说、合作增长说、工业化土地积累说等等。不管怎么说,这都是一次静悄悄的革命,虽不像打土豪分田地那般轰轰烈烈,但影响深远。

高级合作社越来越大,就发展成人民公社。人民公社是一种“政社合一”的体制。“政”是指政府或国家设在农村最基层一级的政权机构,而“社”指农村最高一级的农民集体组织。1962年的《农业六十条》正式确立“队为基础,三级所有”的制度。“三级”指“公社-生产大队-生产小队”,“队为基础,三级所有”指土地所有权为三级所共同所有,但经营使用权归属于最基层的生产小队。

在这种土地制度下,土地的所有权具有强烈的模糊性。土地所有权是集体的,这里的“集体”,究竟是公社、生产大队还是生产小队?说不清。这导致农民普遍认为:土地是国家的。1982年废除人民公社体制后,原人民公社内部的“政”改制为乡政府或镇政府,原公社内部的“生产大队”转制为“村民委员会”,原“生产小队”转制为“村民小组”;而土地由村委或村民小组分配给各农户使用时,土地的所有权性质始终十分模糊。在80年代晚期到整个90年代,我们在全国很多地方进行农村调查时,都会问农民与地方干部同一个问题:“土地是谁的?”得到的答案相当一致:“土地是国家的。”

这种情况的变化出现在城市化扩展阶段。随着城市发展要征用城郊土地,出现了安置农民与分配土地出让金等问题。80年代后期开始,这种分配逐步向农户和村集体倾斜,农户与村集体才逐渐开始意识到土地所有权问题。随后进行的一系列确权、确地、确利的行为,并且开始发土地证,这时,“土地属于集体”的观念才逐渐确立起来。然而,这个“集体”又是什么,文件规定不是很明确。“集体”一般被理解为村集体;土地属于村集体所有,由作为村集体成员的农户承包,30年不变。

地少人多是我国的基本国情,直到现在都是一个重大的制约因素。既然地少人多,地租天然就会很高。然而,由于我们实行土地村集体所有制,以及在这种所有制下农民对于地权相对模糊的认识,极大地降低征用农地的阻力。农民对于农业用地转变为建设用地的抵抗相对比较少——国家要用地,拿去便好了。中老年农民的这些意识,既和我们前30年的集体教育相关,也与中国传统社会地权的相对模糊相关——在农民眼中,土地本来就是国家的。

这种模糊性,为中国在工业化以及大规模基础设施建设过程中征用农地带来极大便利。我们可以把中国和印度做一个比较。印度实行的是土地私有制。印度议会于2013年通过的《土地征收法》规定:征收土地用于私营项目的,必须获得 80%的土地所有者同意;用于公私合营项目的,必须获得70%的土地所有者同意。莫迪当选以后,想招商引资,加快基础设施建设,促进经济发展。为此,他力图推动《土地征收法修正案》。莫迪土地改革的主要内容是:因国家建设需要而征收农民土地时,可免于执行《土地征收法》的上述规定,直接按照相关规定予以补偿安置。然而,选举失败的国大党煽动农民群起攻之,他们反对的理由和我们国内有些派别的观点是一样的:剥夺农民的土地所有权会让他们无法生存。莫迪的土地改革最终失败了。土地改革的失败一定会影响到他所设想的那些雄心勃勃的工业化、城市化的计划。一个国家如果要以发展为中心,就必须大量征用土地,问题在于如何征用和补偿,而不是要不要征用。

二、工业化视角下土地-人口-市场的正向循环

1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》规定:(1)全国土地实行两种所有制,一为国有制(城市土地属于全民所有),二为集体所有(农村和城市近郊的土地属于集体所有,农民的宅基地、自留地、自留山属于集体所有)。(2)国家为了“公共利益”需要,可以依法对集体土地实行征用。国家建设所征用的集体所有的土地,所有权属于国家,用地单位只有使用权。(3)被征用土地的补偿共分三项:土地补偿费、安置补偿费与土地附属物及青苗补偿费。其中,土地补偿费是“被征用前三年平均农产值的3〜6倍”,安置补偿费是“被征用前三年平均农产值的2〜3倍”,土地附属物及青苗补偿费则“由各省市自行规定”。

这里值得注意的是:补偿的基数是按“前三年平均农产值”来确定的,这意味着原土地所有者与使用者不能参与该土地非农使用“增值”的分配,换句话说,土地转入工商资本使用的巨大增值部分,只能为“国家所有”或“资本”所有。另一条值得注意的是:这个土地管理法规定的是土地补偿的上限,而非确定补偿的最低下限。按此法律规定:全部补偿费不得超过“被征用前三年平均农产值的10倍”。该法第29条规定“若按前规定支付土地补偿和安置补偿费,尚不能使农民保有原生活水平的,经省市自治区批准,可增加安置补偿费,但两项总和不得超过前三年平均农产值的20倍。”至于这笔补偿费在“村集体、失地农户与劳动力安置单位”三者之间的再分配,各地情况不一,难以概述。该法的立法意图非常明显:为中国工业化、城市化所需要的大规模基础设施建设提供廉价的土地。

农地征用补偿制度为中国的经济发展带来诸多益处,是中国工业化、城市化持续高速推进的主要原因之一。

首先,低廉的征地成本,极大地降低中国基础设施建设的成本。中国的基础设施建设主要由各级政府主导,大规模的基础设施建设,如高铁、高速公路、机场、港口的建设,占了很多农民的地。征地当中有很多复杂的利益关系。这些公共设施建设,如果对失地农民补偿过高,成本最终还是会分摊给每一个人。就如同城乡结合部高昂的拆迁成本,最终还是要转嫁给新入城买房的人。群体的利益是高度关联的,调节不同群体的利益,需要有高度的智慧。

其次,低廉的征地成本,极大地降低中国工业制造的成本。相关政策规定:工业批租的租期为50年,商业批租70年。在“政绩考核”的压力下,各地各级政府为追求GDP的增长率与扩大地方财政收入(土地出让金一般列入地方财政收入),竞相展开招商引资的竞争,使用的手段也大体相同:竞相压低土地批租价格。那些不具备优势的市、县、乡镇,还会常常取消土地租金。十几年以前,我们在调研中就发现,如果上海松江工业用地8万/亩,浙江、江苏的就6万/亩;上海6万/亩,它们就4万/亩,上海4万/亩,它们就3万/亩⋯⋯目的就是争取投资。像安徽省、江西省这些不具备优势地区,如果企业投资数额很高,土地甚至在一段时期内可以免费使用,就是零地租。

中国作为一个土地稀缺的国家,几乎能保持零地租,这是中国产品廉价的根本原因。按古典经济学的说法,商品的价值主要由地租、工资与利息构成。如果中国制造的各类工业产品中几乎不含地租(或者地租很低),这一定使中国产品具有极强的国际市场竞争力。中国产品一旦进入国际市场,就会把同类产品的价格降低30%〜50%。马克思讲英国产品把全世界都打败的那句话说——廉价产品是摧毁一切万里长城的重炮。在这种情况下,国际上其他同类资本只有两条路可以走:要么倒闭,要么到中国来。这就是发达国家和地区的劳动密集型资本大规模向中国聚集——而且不得不聚集——的核心原因。

在这种发展方式的推动之下,到90年代中期,中国已经获得“世界工厂”的称号,并广泛介入世界市场的交换,“中国制造”不仅占领发展中国家的市场,也占领发达国家的中低端市场。这些产品虽然利润率不高,但总体需求量大,积少成多就能维系中国制造业的不断发展。在这么短短十几二十年内,中国数亿劳动力也因此从农村地区和农业领域转移出来,在加工制造业、建筑业、服务业等等领域就业。通过发展加工制造业、建筑业,通过积极对接国际市场,中国不仅消化剩余劳动力,甚至在2000年代中期开始,还出现“用工荒”问题。这是在农业经济时代、在重工业为主时代不可能想象的,也是在人类历史上是前所未有的。

中国有13亿的人口规模,但人口规模大,对于发展来说有时是正面的要素有时是负面的要素。第一次鸦片战争之后,英国人想象一个图景:中国有如此多的人,每个人买一件英国产品,英国工厂全部开工都供应不了。然而,中国当时有人口,却没有购买力。只有随着中国工业化程度的加快,财富在从农业转向工商业的过程中迅速增加,巨大的财富增量虽然造成两极分化,但财富增量部分也在国内劳动者中分配,才能产生普遍的购买力,创造一个巨大的国内市场。中国有这样一个随着改革开放出现的巨大的国内市场,中国的产业升级也才有很大的可能性。后发国家在工业化之后,如果没有市场支撑自身的产业升级,一般都会陷入中等收入陷阱。与此同时,面对已经非常拥挤,并且高度等级化(产业链等级)的国际市场,单纯的开放并不会带来巨大红利,还有可能丧失自主性。中国恰恰是综合利用自身的资源禀赋(劳动力众多)和制度优势(国家调控能力)的基础上,才在国际市场中夺取和收获日益重要的位置。

对中国这样体量的国家来说,它不可能只满足于“世界工厂”,不可能只停留在中低端制造业,产业升级是它的必然选择。然而对于后发国家而言,要想取得产业突破,除了人口规模、国内市场等基本条件之外,还需要几个条件。第一,要有国家的保驾护航;第二,要有高瞻远瞩的企业家。凡是高瞻远瞩的企业家,比如路风在《光变》中写的京东方的王东生,都有家国情怀。他当然知道企业要盈利,但他也知道企业承担着民族工业崛起的使命,民族工业崛起背后是中华民族复兴的使命,这样的使命感,让他们可以看准目标不动摇。即使他们失败了,也是情有可原的,他们毕竟是为民族复兴在进行艰难的探索;第三,要有学习能力。光引进技术是不够的,必须要有自主的研发团队,在引进技术之后对技术进行吸收消化,经过多次失败,取得突破,把竞争对手淘汰出去。比如京东方今天在柔性屏领域取得的突破,据路风在《光变》中的描述,京东方连续多年也都只能砸钱,先后砸了一千多亿进去,形成七八条生产线,技术突破到了某个临界点,就挤进了高端市场。

到目前来说,中国仍然是最有希望的发展中国家。我们有空前广大的内部市场,这个市场随着人均购买力的提高而不断扩大,天然有吸收高端产品的能力,这为中国制造从中低端迈向中高端预设一个内部条件。当然,光有这样的条件还不够,转型升级的确需要国家意志的保障以及企业家的自主精神。京东方搞探索时,所有媒体都冷嘲热讽,是因为当时整个经济学被自由主义意识形态所占领,只接受短期财务收益的逻辑,并把产业和民族相剥离。这也是GDP取代GNP成为评价标准所带来的负面效应,GNP讲国民,GDP讲国内。现在有些人说,不要提什么内资外资,只要在国内,都是我们的资本。这是彻底把经济行为去价值化、去民族化,只有经济没有政治,把以民族国家为基础的国际竞争给忘了,也把近代百年的惨痛经验给忘了。

总的来说,中国改革开放的成功与我们的土地制度有着密切关系。因而,在“一带一路”沿线发展中国家要想复制我们的发展模式,笔者看还是很难,这些国家普遍不具备我们这样的土地制度。笔者去过印度两次,深刻体会到,印度人很清楚自己的基础设施很差,应该向中国学习,但很难学。莫迪的土地改革失败了,征地困难,基础设施建设就很难开展。印度的广大农民被束缚在农村,要解放他们,就需要工业化。然而,2008年以后,中国的大发展基本堵住了印度工业化的路,印度不可能生产出替代中国制造的工业产品。世界市场已经要饱和了,想把中国产品挤出世界市场谈何容易。此外,印度的气候炎热,宗教问题突出;印度的劳动者的工资虽低,但劳动力使用的效率和强度都远不及中国。这些都导致印度转型很困难。

三、中国的土地制度为农民提供了基础性的生活保障

土地制度是理解改革开放以来中国的工业化、城市化的重要视角;但是,中国这种土地制度下的征地成本的降低,并不是没有负面效应的。

中国各级地方政府大量低补偿地征用农民的承包地,这对工业发展来说当然是好事,但失地农民也有得不到补偿的现象,激发了社会矛盾。此外,1994年分税制改革以后,地方政府对土地财政依赖性太高。在这样的模式下,一个地方如果工业园区招商引资成功,资本和人员的大规模聚集就会导致周边地价上升,从而带动商品住房和商业用房的建设,最终由进城人员来购买比较贵的住房。地方政府虽然从工业批租中亏了钱,却能从商业批租中把钱赚回来。如果这个循环完成了,经济发展就是健康的。如果招商引资失败,大量房子造好了,就会成为鬼城。就中国(尤其是沿海地区)的发展历程而言,这种发展模式是非常曲折的。有成功的也有失败的。

首先,土地制度对经济发展的促进作用,也增强农民对征地损失的消化能力。

随着工业化不断扩大内部市场,失地农民转向城市工商业就业,经济收入实现极大改善。有些农民还抓住机会成为企业家。因此,农民虽然有牢骚,但并没有普遍出现群体性抗议事件。个别的抗议事件往往都是因为土地补偿款分配不均——乌坎事件就是如此。这也在一定程度上解释了我们的转型为什么相对较为平稳。

另外,地方政府在财政充足之后,对农民的补偿力度也逐渐加大。事实上,地方政府有时并不按照法律确定的补偿标准补偿农民,而是根据自身财力,提高失地农民的补偿标准。在江浙一带与某些发达地区,土地征收过程中,有“房换房”、“耕地换保障”的实践。地方政府在征收农民房屋,以等面积或是更高的比例形式给予农民新房,视面积不等,农民有可能获得几套房子作为补偿。对征收耕地的,作为补偿,政府将失地农民纳入到社会保障体系中去。在上海,农民耕地被征收后,可视情况或纳入到农村社会保障体系,或者是城镇社会保障体系中。

因而我们可以说,一方面,中国的工业化成本,在很大程度上被转嫁给农民;另一方面,中国的工业化成果,又通过很多途径反哺农民的损失,为农民的生活提供保障。

其次,农村土地的集体所有制,也为农民的生活提供最后一道防线。

现有的关于农村土地制度的法律,规定了所有权、承包权和经营权的“三权分离”,集体所有,农户承包,流转之后适度规模经营。按规定,农民的土地有四种类型:林地,耕地,宅基地以及属于村集体的非农建设用地。

在这其中,最被密切关注的是宅基地问题。2007年制定的《物权法》规定,农民的宅基地和宅基地上的房子可以出租,但不能买卖、不能抵押。立法意图是明显的:这些房子的所有权属于农民工,他们是很难完成城市化的一批人,万一他们在城市失业,他不能失房又失地。

在中国的工业化与城市化进程中,有一个颇具特色的现象:城市化将长久地滞后于工业化。“工业化”是指农民脱离农业进城打工,“城市化”则是指农民在城市获得稳定的就业和居住以及相应的社会保障。绝大部分农民工在城市的就业是不稳定的、高流动的,他们无力拥有高价的城市住房。城市的高价住房和无失业保障将他们挡在“城市化”外。因而,对于他们来说,住房只能建在家乡的土地上,“失业保障”只能由他们承包的土地来承担。在中国整个社会转型期内,“农民工”这一奇怪称谓所指代的全新社会阶层可能会长久存在。这一庞大阶层的“前锋”会自动地“长入城市”,但绝大多数农民工将长期往返城乡之间,并在一定年龄段退回到农村。这是一个“事实判断”,任何“价值判断”都必须考虑到这一难以令人乐观起来的事实。

时至今日,农民工的教育、医疗、养老保障依然是以县为单位,以村为基础。农民工有一份耕地、一份宅基地;他们的孩子的教育、医疗、养老,也是在农村提供保障。一般来讲,城市政府不承担这些职能。当然,最近几年,中央也强调,随父母居住的农民工的孩子应该就近入学,企业应该给农民工交社保。但现在农民工是流动的,企业给他们交的社保是带不走的,所以社保到目前为止的作用也很有限。

因而,我们为什么要搞“新农村建设”——现在的提法是“振兴乡村”计划,为什么要坚持土地承包制,反对土地(包括宅地)私有化,一个重要而充分的理由在于,确保在城市“失业”的农民工返回农村时,有房、有地且有一个较好的生存环境。

四、土地制度在当前逐步显现的问题

十九大报告明确提出延长土地承包权,这表明,土地的三权分置目前基本定下来,土地私有制现在也不会推行。但当前的土地制度还是面临几个很严肃的现实问题。

(一)城市化、农业升级带来的土地制度与现实诉求的脱节

首先,现有法律规定宅基地不能抵押,是担心农民失房,成为流民。然而,现代农业的投入是不断增加的,农民需要资金,因此需要贷款。不允许宅基地抵押,农民基本没有抵押品用来贷款。这个矛盾怎么解决?经营者要投入大量资金,他们对资金的需求比小农户紧迫得多。那么,用什么东西来抵押?是用农业建设投入来抵押,还是用土地本身来抵押?

其次,当前有些农民确实已经稳定地进入城市,那么他的宅基地就是荒废的。村里一般不批新的宅基地,既没有新增宅基地,已废弃的宅基地又不能买卖,既不合理,又浪费资源。因此,在全国范围内,村内的宅基地买卖都是普遍发生的。对于这个现象,法律上是禁止的,但在实践中又是默许的。那么,村内如果可以买卖宅基地,那么外村能不能买卖?

(二)三权分置的内在矛盾逐步凸显

现有的农村土地集体所有制,从1998年开始,30年不变,现在又延长30年。土地的三权分置基本明确,但这三权之间的内在矛盾,却日益严峻。

保护承包权是保护去城市就业的农民工。目前大部分的农民工还是有土地承包权的,他们的土地和土地的权益就是他们的保障。有经营权的是土地经营者,他们一般继续在农村经营土地,向城市提供农业产品。从经营权一方来说,希望合同时间长一点,地租低一点;从享有承包权的角度讲,希望合同时间短一点,地租高一点,随时可以涨租。此外,经营权一般要连片经营,经营者需要和很多农户谈判,其中只要有一个农户不愿意,整个的农田设施建设就会遭到破坏。一言以蔽之,承包权和经营权的矛盾很突出。如果过多保护承包权,那么对经营权权属会带来什么影响?

承包权与经营权之间的矛盾,造成的实际问题是地租流向城市、经营者在高地租基础上经营的局面。这样的局面,对农业发展本身是利还是弊?经营者的土地地租到底应该由谁来支付?地租应该由经营者支付吗?还是说,因为农业是受保护的弱势产业,所以地租应该由国家承担?

在承包权与经营权的矛盾凸显的背后,所有权与承包权的矛盾却日益淡化——随着承包权的权重不断扩大,集体所有权的权重日益削弱。马克思有句经典的话:什么叫土地所有权?地租是土地所有权实现的充分形式。如果地租是土地所有权的实现形式,而地租又全部交给承包户,承包权就内含着所有权。

十九大之后,表面上土地权利种类没有变,所有权还是集体所有权,农户承包权还是承包权;但实际上,三权里面的权重发生很大的变化。承包权延长以后,就使得原来农民的承包权的权重继续增大;而随着这种内涵着所有权的承包权的权重扩大,延长30年以后,笔者认为,农民的私有观念会强化。这种私有观念对于国家长远发展,是一种什么样的影响呢?

(三)市场经济与土地制度之间的内在张力

这些现实需求与正在发生的变化,都构成农村土地私有化的强大冲动。集体所有权能不能按照法律的规定长期维持不变,是很值得研究的。

村集体所有的土地经由承包而私有化,这种事例并不鲜见。例如,俄罗斯传统的乡村社会基本组织是米尔。废奴以后,很多村庄的土地由村集体所有,村集体共同承担对国家的税负。当时俄国的民粹主义者想把这种集体土地所有制固定住。但是,这种制度无力提高农业生产水平来支持工业化发展。由此,斯托雷平出台改革政策,宣布农民可以退出村社也可以卖掉,土地就逐渐私有化了。

我们再来看马克思与恩格斯的叙述。马克思批判蒲鲁东,恩格斯批判杜林——蒲鲁东和杜林都是被视为社会主义阵营的人物。只不过他们的“社会主义”的要义在于,私有制是不好的,但市场是好的,因为市场是公平交易的。他们主张用集体合作制替代私人所有制,并与市场结合;国家设立国家银行,来解决各合作社的融资问题。马克思批判的是:合作制与市场是不兼容的,市场本身会用各种办法来违背法律的规定,为自己开辟道路。

市场具有强大的力量,它能对各种要素标明价格,有价格就会有买卖。市场不只是资源配置的有效手段,它还会选择一种与它相适应的所有制形式。我们可能很难把所有制形式固定在我们原有的价值观念上。面对这些问题,我们还是要坚持事实判断,我们要看到,在这个过程中,某些意义上是市场在选择所有制形式,这种变化不以人的意志为转移。问题在于,土地私有制是否也是一种不可避免的大趋势?即使法律有心保护原有的土地所有制形式,也只能且战且退,以进攻姿态维持原有的土地所有制形式估计更成问题。如果是这样,该怎么应对?这是一个时代挑战,是我们在今后必须认真对待的新问题。

总的方向笔者觉得还是清晰的。笔者把农业发展概括为土地流转,规模连片经营;这些年还有一个明显变化是农业特色产品种植开始逐步规模化经营;另一个就是说目前对整个农业和农村从生态文明的角度赋予新的含义。这些都是正在发生的变化。

结语:土地制度背后的效率与公平

总体而言,中国的土地制度的复杂性在于,其关涉的不仅仅是“三农”问题——农业、农村、农民,还关涉到工业化和城市化。土地既是农业生产的基础,也是农民生存的保障;既是工业化积累、工业化基础设施的来源,也是城市化的必要条件。前三十年,我们建立的土地国有和集体所有制度,为中国的工业化积累,为大规模的农业基础设施建设打下了坚实基础。到了改革开放阶段,这一制度红利进一步得到释放:土地国有和集体所有制度,大幅度降低了城市化和工业化的成本。改革开放的成功,在很大程度上有赖于中国在土地制度与工业化、城市化之间建立的正向反馈:土地国有和集体所有保障了低地租,低地租降低了城市化和工业化的成本,也使得农村剩余劳动力积极向城市和工业领域流动,而工业生产力的提高,不仅支持了城市化的持续发展,吸纳了农村剩余劳动力,也向农业和农村回馈了资源和资金。这一正反馈机制解释了,为什么尽管中国的“三农”问题一度凸显,但又逐步得到缓解,中国的农民尽管农业、从农地的非农使用中获益不大,但却能从就业机会的增多而获得补偿。也正是如此,改革开放以来,中国的工业化、城市化和农业发展大体上是相匹配的,中国的土地制度在保证经济发展的效率的同时,大体上还能维持公平。

但是到了今天,中国已经发展到新的阶段,出现新的趋势和新的问题,需要探索新的平衡:首先,中国的工业化和城市化到了新的阶段,一方面是工业体系的转型升级趋势正在凸显,信息化与制造业深度结合使得制造业对传统劳动力的需求不断下降,而传统产业和新生服务业能否有效吸纳农村出身的劳动群体依然需要观察;另一方面,城市化、土地制度带来的土地财政问题刺激高房价,带来城市定居的高成本问题日益凸显,土地增值分配的不合理正在催生出老市民与新市民之间的不平等结构。其次,农业发展也到新的阶段,随着中国深度融入世界市场,中国的农业发展也需要在全球化背景下重新考察。原本的家户式的小农业承包模式,无法与国外先进的农业生产方式竞争,农产品价格出现内外倒挂,农业补贴负担加剧。为了保证农业生产效率,对农业进行工业化改造势在必行——集约化经营、高效农业、规模农业成为发展方向。而农地的集中又涉及保护农业经营者(新农民、农业公司)或是农村居住者(传统意义上的农户)的矛盾,或者说如何合理分配农民城市化的成本,这就涉及农地的集中及其法律制度问题。

这些新趋势背后,就是我们需要在新的时代背景下,重新定位土地制度与农业发展、工业化、城市化的关系,努力实现新的条件下的效率与公平的平衡。这是全球化背景下的工业转型(包括农业的工业化)升级与社会转型成本和红利的相对公平分配(共同富裕)之间的平衡命题,是中华民族复兴所需要应对的现实挑战。

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