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1949年以来中国农村土地制度变迁的理论和实践
作者:刘广栋 程久苗      时间:2007-08-14   来源:《中国农村观察》
 

  一、引言

  当前,由于解决"三农"问题和建设社会主义新农村的迫切需要,农村土地制度创新推到了农村经济体制改革的前沿。诺斯说,改革路径的选择是历史在起作用,经济的发展也是如此,无论是政治制度本身,还是信仰制度都与历史密切相关,它们的产生和演变受过去影响,同时也限制了当前和过去改革路径的方式的选择;如果我们不知道自己是如何过来的,就不知道今后前进的方向①。「《诺贝尔奖得主诺斯答京城听众问》,载《经济学消息报》,1995年4月8日。」因此,有必要对新中国建国以来农村土地制度的演变、政策调整以及学术界的有关理论脉络进行概括性梳理。科学总结农村土地政策演变进程所蕴含的内在逻辑,对于中国未来农村土地制度的创新无疑具有重要的指导意义,对中国目前农村土地制度改革创新方向具有极大的启发和帮助。

  二、学术界关于农村土地制度的讨论

  新中国建国以来至2005年,学术界对于农村土地制度的研究,从文献数量分布、关注和讨论的中心及主要观点来看明显分为五个阶段(图1)。

  第一阶段:1980年以前。这一阶段,学术界关于农村土地制度的研究可谓水波不惊,近30年文献发表数量较少,主要是以纯学术考证为目的讨论中国历史上土地制度的演变或对土地制度进行断代研究(例如朱绍侯,1960;邓拓,1963),以及关于国外历史上或者现当代典型土地制度模式的研究(例如潘先仍,1963;张甍,1980)。

  该阶段的文献研究与现实结合很少,除了1978~1980年,基于意识形态的考虑,中国理论界对能否实行"包产到户"进行大讨论外,几乎没有涉及农村土地制度的理论研究。50年代,合作化之初,邓子恢曾经认为,"调动农民生产积极性,……最好形式之一是'三包'(包工、包产、包成本)制度",但在当时谈"包"色变的年代,其主张随即被淹没在合作化的汪洋之中。

  第二阶段:1980~1985年。这一阶段是生产责任制大讨论阶段,也是学术界结合中国实际进行土地制度研究的第一个高峰。

  生产责任制的实施带来了良好效果,基层管理者结合当地实践对生产责任制的实现形式进行了讨论。而学者们则对群众在实践中创造的多种形式的农业生产责任制进行了总结,例如专业承包联产计酬责任制、田间管理包产到劳力责任制、集体承包和个人承包混合责任制等(例如冯子标,1980;钟汉山,曾昭汰,赵碧云,1981),并从生产力与生产关系角度来解释其产生的巨大绩效(例如乔凤山,1981;韩永荣,1981),形成了大量的关于生产责任制的社会调查(阮方确,1980;千峰,1980;赵修。,1981;李尔重,1981)。

  虽然农业生产责任制在许多地方已初步建立起来,并显示出强大的生命力,但也伴随着一些争论、分歧和担心,例如:责任制是长期方针,还是权宜之计(例如金汶,1980)?实行生产责任制会不会产生两极分化(例如恽竞,1981),会不会偏离社会主义方向(例如杨封沐,1981)?

  后期,对于学术界关于农业生产要不要和能不能实行包干到户责任制的争论,实践已经作出了肯定的结论。但是,仍有学者坚持认为,由于生产责任制的实行是一场深刻而复杂的变革,而且时间不长,所以包干到户责任制的做法还有待于在实践中总结、完善和提高(例如徐承华,1982)。同时,实行包干到户责任制后,又有很多新情况、新问题出现,引起了学术界的极大关注(例如马汉儒,1982;舒翼,1982;农经文,1982),学者们进而开始寻求完善措施(例如王耕今,1982;马云溪,1982;刘绪茂,1982;阎壮志,1983;余耀中,1983等)。

  至1985年,中国的改革开放和农村土地制度改革已轰轰烈烈的开展了七八年,家庭联产承包责任制逐渐成为各地实践的主流,产生巨大绩效,同时也带来不少问题,从而引发又一轮大讨论。

  第三阶段:1985~1991年。这一阶段是学术界关于中国土地制度研究的第二个高峰。学者们主要把研究目光投向了运行中的家庭联产承包责任制,分析了土地制度运行中存在的问题并提出了土地制度改革的建议和对策。

  1984年中国粮食生产达到历史高峰,而1985年又迅速跌入低谷,随后农业发展出现了徘徊状态。

  在这一背景下,学术界开始反思"家家都种田,户户小而全"的土地制度(例如冯明放,1988;李元才,1988)。有学者认识到,虽然家庭联产承包经营制度对中国农村经济的发展产生了巨大的推动效应,但正如其它历史变革一样,承包制在一定发展阶段所确定的农村土地关系,随着农村经济的发展,愈来愈暴露出许多其自身难以克服的困难(例如赵源,张岩松,1989)。学术界遂开始讨论中国农村土地制度进一步改革的思路和模式,土地所有制关系的调整成了讨论的热点问题,但对如何调整土地所有制关系却产生了分歧,主要形成了"国有化(例如杨勋,1989)"、"私有化(例如蒋克平,1989)"和"在坚持集体所有制的基础上完善之"(例如刘书楷,1989;陈吉,1989;周诚,1989等)

  三种有代表性的观点。之后,又有学者提出"国有、集体、私有"多层并存(例如石成林,1989)的体制。以上诸学者在各自立论的基础上,对具体实施方案提出了不同的建议(例如杨勋,1989;魏正果,1989;刘书楷等,1989)。

  这一时期学术界也开始注意考察中国历代土地制度改革,并借鉴国外土地制度典型的实践模式对中国农村土地制度创新的启发意义(例如李芳伟1990;郑仁良,1988)。

  有学者开始运用西方新制度经济学和产权学派的理论,沿着土地产权是"一束权利"的思路分析国内农村土地制度改革问题(例如毕宝德,1990;曲福田,1991),并引入交易费用理论来研究农村土地产权制度与农业经济绩效之间关系。这对中国土地产权制度研究具有方法论的启示和意义。

  与此同时,中国不少地区也进行了土地制度创新的实践和探索。

  第四阶段:1992年~1998年。这一阶段是学术界关于农村土地制度研究的第三个高峰。学术界要求从根本上变革农村土地制度的呼声渐低,对现行土地制度进行深化和完善的研究增多。

  由于不少地区的土地制度创新实践不断涌现,学者们纷纷跟踪、总结农村各地的土地制度创新经验,试图从中发现今后农村土地制度进一步变迁的线索,例如山东平度的"两田制"(骆友生,1995;盖国强,1997),北京顺义集体农场基础上的规模经营,苏南、广东南海家庭承包基础上的规模经营,东南沿海发达地区的"反租倒包"流转形式、股份合作制,吕梁地区"四荒地""拍卖(王西玉,1994)。

  这些新形式在一定程度上适应了当地实际情况,促进了当地农村经济的发展,构成了这一阶段中国理论界讨论的热点和重点。

  对于农村土地制度改革要达到的目标,学者们也达成共识,归纳为最主要的两方面:第一、界定农村土地的产权归属,明确农村土地的产权;第二、建立合理的土地流转机制,使土地市场能够起到优化土地资源配置的作用,从而实现土地适度规模经营(例如季辉,1995)。学术界意识到农村家庭承包经营制度的推行实际上是中国土地制度的又一次深刻变革,其作用已远远超出了农业本身,学者们开始把农村土地制度改革与农村剩余劳动力的转移、城镇化、工业化、农业资金的形成相联系进行专项研究(例如权守荣,1995)。

  越来越多地学者运用新制度经济学理论,以及应用计量经济学模型分析农村土地问题,这丰富了本阶段的土地制度理论研究和方法。对现行农村土地制度存在的合理性,龚启圣(Kung,1994)、董晓媛(Dong,1996)从不完全市场的角度进行了论证;刘守英(刘守英,2000),姚洋(姚洋,2000)

  等在康芒斯的分析框架内对农村土地制度的演进及区域差异给出了解释,利用诱致性变迁理论解释土地制度的区域差异;Matthew A (Matthew et nel.,1998)构建了村干部控制的理性模型模拟村庄决策过程,试图预测某一村庄土地调整的频率。

  第五阶段:1999年至现在。这一阶段,农村土地制度研究达到高潮。图1中代表该阶段曲线的隆起是随着"三农问题"研究热点的形成而出现的,每年发表文献数量与关于"三农问题"文献的发表数量相关性显著(相关系数0.96)。

  从20世纪90年代后期,开始出现"三农问题"研究热,农村土地制度改革创新作为解决"三农"问题的重要途径而备受关注。有学者在全面回顾了建国以来中国农村经济制度变迁历史之后认为,中国经验最重要的内容也许是,改革同时兼顾了新产权合约及其执行和保障系统之间的互相配合,避免了产权创新的孤军奋进(周其仁,1995)。已运行了20多年的农村土地承包经营制度充分证明这一制度安排具有广泛的适应性和旺盛的生命力。因此,十五届三中全会决定要长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策。如何确保农村土地承包关系长期稳定,赋予农民长期而有保障的土地使用权,对农业和农村经济结构进行战略性调整,成为主要议题。农村土地经营权的债权、物权性质(王小映,2000),地权稳定与农业增长、农业投资的关系也是讨论的主要内容(姚洋,2000)。

  这一时期的理论研究给土地制度赋予了解决"三农问题"的重任,学术界开始全方位透视解决"三农问题"的途径和措施与土地制度的关系。主要有农村的土地制度和农村的民主制度建设(例如陈锡文,2001;郭晓峰,2004),土地制度与工业化、城市化建设(例如叶裕民,2001;蒋晓岚,2001;吴力子,2002),可持续土地利用与土地制度改革(例如於忠祥,2001),土地制度与农业生态环境问题研究(例如王闰平、高志强,2001),农村土地制度与农民权利保障(例如秦晖,2002),土地制度与农村金融(例如崔慧霞,2004)等一系列文献对此进行了探讨。

  值得注意的是,这一时期西方新制度经济学、产权经济学和计量经济模型得到大量应用。有学者从新制度经济学关于"资本雇佣劳动"的这个诠释出发,认为鉴于农业经营的特殊性,农地制度改革的根本任务仍是改革和完善农地所有权,培育拥有剩余索取权和控制权的完整意义上的所有权主体,并从制度变迁的角度初步探讨了中国农地制度改革的可行形式(范兆斌。苏晓艳,2001);也有学者依据路径依赖的理论,分析了家庭联产承包经营制度的确立和演进,在此基础上进一步提出了中国农村土地制度的创新模式及其基本框架(蒋永穆。安雅娜,2003);根据现代产权制度的要求,有学者提出深化农村土地产权制度改革,全面确立农地现代产权制度(王周宾,2004)。

  三、农村土地制度变迁与土地政策调整

  为了对土地制度进行完善和补充,50多年来中国发布了一系列规范土地管理和深化土地制度改革的政策、法规,有效推动着土地制度的变迁。按土地政策调整主题的不同,可分为三个阶段,每一阶段表现出不同的目标追求和制度绩效。

  (一)第一阶段:1949~1953年,农民土地所有制阶段

  1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》,明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策,指导全国开展土地改革。这是本阶段的标志性法规,主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制,实行农民的土地所有制。1953年初,全国基本上完成了土地改革、生产资料和劳动者的直接结合,废除了封建土地所有制,大大地促进了农村经济的恢复和发展(姜爱林,2001)。

  但是,基于农民个体生产经营的现状和国家经济发展的需要,政府认为必须提倡将农民"组织起来",发展农民互助合作,引导农民走上共向富裕的道路,改变农业的落后面貌。同时也强调,在农村开展互助合作运动,不能挫伤农民个体经营的积极性①。「《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》,1951年9月。」

  (二)第二阶段:1953~1978年,合作和集体经营阶段

  1953年春起,各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营,并有较多数量的初级农业生产合作社成立,同年末,中央强调初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节①。「《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》,1953年12月」

  于是揭开了农村第二次农村土地改革的序幕。本阶段土地政策的演变又可划分为三个时期。

  1.1953~1956年,初级社阶段。这期间因为考虑到农民的土地私有观念,中央没有过早地取消土地报酬,而是允许社员留有少量的自留地。1956年3月通过的《农业生产合作社示范章程》,标志着全国基本实现了初级合作化,农民将土地等主要生产资料作股入社,由合作社实行统一经营。因此经营权已离开农民家庭,与农户初步分离,即所有权与经营权分离。

  后期,毛泽东对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则做了系统的论述②,「毛泽东《关于农业合作化问题》的报告,1955年7月」把党内在合作化速度问题上的不同意见,作为右倾机会主义来批判③,「《中共中央关于农业合作化问题的决议》,1955年10月」使合作化的发展速度越来越快,偏离了健康发展的轨道。

  2.1956~1958年,高级社阶段。农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施,被一起转为合作社集体所有;土地报酬④「《高级农业生产合作社示范章程》,1956年6月」也被取消。至此,农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。

  1958年,为扩大规模经营,中央实行"小社并大社",进而又推行"政社合一"的人民公社制⑤。「《关于农村建立人民公社的决议》,1958年8月」并社过程中,自留地、零星果树等都逐步"自然地变为公有".一个月内即结束了农民土地私有制,所有权与经营权统一归于合作社,农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。

  3.1959~1978年,人民公社阶段。在从1959年开始的人民公社阶段,中国农村开始实行"三级所有,队为基础"的体制,确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度,并且恢复了社员的自留地制度⑥。「中共中央《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》,1959年2月」紧接着中央要求各地彻底纠正"一平二调"的"共产风"以及"浮夸风"等不良风气,允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业,恢复农村集市贸易⑦。「中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即《十二条》),1960年11月」1962年,中央农村土地政策针对农用地作了进一步的规定和明确:生产队范围的土地都归生产队所有,……定下来后,长期不变⑧。「中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》,1962年9月」1963年中央又对社员宅基地进行了规定,社员宅基地都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖,归各户长期使用;宅基地上的附着物永远归社员所有,但宅基地的所有权仍归生产队所有⑨。「中共中央转发《关于社员宅基地问题》,1963年3月」

  (三)第三阶段:1978年~现在,家庭承包经营阶段

  "文化大革命"结束后,中国经济开始发生转变。特别是党的十一届三中全会以后,改革开放开始成为中国经济发展的主旋律。经济改革始于农村,核心就是土地政策。以人民公社"三级所有,队为基础"的经营制度全面解体,新的以"包产到户、包干到户"为标志的家庭经营体制确立。20多年以来,中国的农村土地政策发生了历史性的变迁,变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开。

  1.1978~1983年是人民公社制度结束和家庭联产承包责任制确立的过渡时期。"文革"结束后,首先就是要稳定土地政策。1978年,中央强调继续和维持1959年以来"三级所有"的体制⑩;「中共十一届三中全会《农村人民公社工作条例》,简称《六十条》,1978年12月」同时指出,社员自留地是社会主义经济的必要补充部分;经营方式上肯定了"包工到作业组,联系产量计算劳动报酬"的责任制;但仍规定"不许包产到户,不许分田单干"①。「中共十一届三中全会《加快农业发展若干问题的决定(草案)》,1978年12月」1979年政策开始放宽,初步肯定了"包产到户"的办法,允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户可以包产到户,但仍"不许分田单干"②。「中共十一届四中全会《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,1979年9月」

  1980年春,关于"包产到户"的问题争议比较激烈。"农村政策放宽以后,一些适应搞包产到户的地方,搞了包产到户效果很好,变化很快"③,「《邓小平文选》,人民出版社,1986」同年5月,邓小平同志的正式表态统一了人们的认识,有力地将刚刚兴起的农村土地改革政策向前推进,同年9月,中央文件对联产承包责任制作了肯定④。「中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,1980年9月」

  此后,以"包产到户、包干到户"的形式为主的各种生产责任制如燎原之势,迅速推开,到1981年10月,全国农村基本核算单位中,建立各种形式生产责任制的已占97.8%,其中"包产到户"、"包干到户"的占到50%。

  1982年元月,中央以一号文件⑤「中共中央《全国农村工作会议纪要》,1982年1月」的形式第一次明确了"包产到户"的社会主义性质,突破了传统的"三级所有、队为基础"的体制框框,指出"目前实行的各种责任制,??都是社会主义集体经济的生产责任制。"还特别指出,它不同于合作化以前的小私有的个体经济,是社会主义农业经济的组成部分。进一步消除了人们的思想疑虑,促进了"包产到户"的迅速发展。同年12月,修正后的《宪法》明确规定:"城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。"同时规定恢复原来的乡、镇、村体制。这标志着实行了20多年的人民公社开始解体。

  1983年的中央一号文件⑥,「中共中央《当前农村经济政策的若干问题》,1983年1月」从理论上说明了家庭联产承包责任制"是在党的领导下中国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展",并对家庭承包责任制给与了高度的评价:克服了管理过分集中和平均主义的弊病,继承了合作化的积极成果,坚持了土地等生产资料的公有制和某些统一经营的职能;这种分散经营与统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性,既可以适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点,又能适应农业现代化的要求。

  2.1984~1991年,稳定和发展时期。中央又连续发出3个"一号文件",开始关注农村、农业的具体发展问题,农村经济体制改革向纵深发展。家庭联产承包责任制得到稳定,改革全面转入农业产业结构调整和农产品、农业生产资料流通领域,并进行了土地流转的探索和实践。连续5年的中央"一号文件"都是关于农村政策的,在中国农村改革史上成为专用名词——"五个一号文件".

  1984年,中央文件⑦「中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》,1984年1月」强调要继续稳定和完善联产承包责任制,延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资,规定土地承包期一般应在15年以上。是年中国粮食产量达到历史性的高峰,标志着家庭联产承包经营制度这一重大改革政策的成功,但也伴随着出现了第一次全国性的"卖粮难"的现象,家庭联产承包经营制度在思想上和实践中出现了波折和动摇。

  针对这一现象,中央一方面提出调整农业产业结构,发展多种经营,并取消30年来农副产品统购派购的制度,将农业税由实物税改为现金税⑧;「中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,1985年1月」另一方面明确规定,以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断加以完善。""这种双层经营体制,在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性,可以容纳不同水平的生产力,具有广泛的适用性和旺盛的生命力。是集体经济的自我完善和发展,决不是解决温饱问题的权宜之计,一定要长期坚持,不能有任何的犹豫和动摇。"①「中共中央十三届八中全会《关于进一步加强农业和农村工作的决定》」针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向,中央强调要进一步摆正农业在国民经济中的地位。②「中共中央、国务院《关于1986年农村工作的部署》,1986年1月」1987年在农村改革面临进退两难选择的时候,中央决定建立农村改革试验区,土地制度是主要的试验项目。

  1988年4月,第七届全国人大常委会对1982年的《宪法》修正案规定:"任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。"这一宪法修正,为土地转包从理论走进实践奠定了法律依据,进一步发展了这一阶段土地政策的内涵。

  3.1992~1999年,稳定和深化时期。1992年,邓小平南巡讲话和党的十四大的召开,极大地解放了人们的思想,农村经济发展又进入了一个新高潮。伴随着中国开始社会主义市场经济的探索,传统的农村经济也开始向现代市场经济转变。邓小平南巡讲话对农村土地政策进一步指出:"即使没有新的主意也可以,就是不要变,不要使人们感到政策变了。"稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策的主题。

  中央指出,要使家庭承包经营为主的责任制长期稳定,并不断深化,必须将其纳入法制的轨道;依法管理农村承包合同,这是稳定和完善家庭联产承包经营制度的重要保证③。「国务院批转农业部《关于加强农业承包合同管理意见》的通知,1992年9月」1993年4月,八届全国人大再次对《宪法》进行修正,将"家庭承包经营"明确写入《宪法》,使其成为一项基本国家经济制度,从而解决了多年来人们对家庭联产承包经营制度的争论。党中央和国务院进而规定"在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变"④,「中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》,1993年11月」进一步稳定和完善土地承包政策。为了切实稳定家庭联产承包经营制度,中央提出了相应的对策和要求,指出"要通过强化农业承包合同管理等一系列措施,使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善"⑤,「国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》,1995年3月」并对合同严肃性、土地承包期、经营权流转、农民负担和权益等方面做出了规定。

  在第-轮土地承包即将到期之前,中央再一次宣布⑥,「中共中央、国务院《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,1997年8月」土地承包期再延长30年不变,提出"大稳定、小调整";及时向农户颁发土地承包经营权证书;整顿"两田制",严格控制和管理"机动地",规定所占耕地总面积的比例一般不超过5%;并对土地使用权的流转制度做出了具体规定。1997年9月,中国共产党十五次全国代表大会报告中对"三农"问题的阐述,为农村土地政策的发展指明了方向。

  1998年,"土地承包经营期限为30年"的土地政策上升为法律⑦,「第九届全国人大第l0次会议《土地管理法》修订案,1998年8月」稳定承包关系具有了法律的保障。同年10月,中国共产党第十五届三中全会决定⑧"「中共十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,1998年10月」长期稳定农村基本政策",第三次提出坚定不移地贯彻"土地承包期再延长30年"的政策,土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让;同时也指出,少数确实具备条件的地方,可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上,发展多种形式的土地适度规模经营。1999年,延长土地承包期的工作已进入收尾阶段,中央对土地延包工作做了进-步的规定⑨,「中共中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》,1999年1月」第四次提出承包期延长30年,并且要求承包合同书和土地承包经营权证"一证一书"全部签发到户,实行规范管理,确保农村土地承包关系长期稳定。

  4.2000~现在,完善和法制化时期。2000年,中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出,要加快农村土地制度法制化建设,长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。此后,农村土地政策的法制化建设进入了快车道。进入新世纪,国家土地管理制度日益强化,各种必要法律法规逐步制订与完善。建立"世界上最严格的土地管理和耕地保护制度"成为中国政府追求的目标。

  2002年8月,《中华人民共和国农村土地承包法》公布,明确规定了农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式;国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定,标志着从法律上规定了未来一段时期内农村土地产权政策的基本走向。随之,《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》(2004年)、《中华人民共和国农业技术推广法》(2004年)、《中华人民共和国农业法》(2004年)、《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年)等一系列相关法律法规公布实施。

  2004年~2007年,中央再一次连续四年以"一号文件"的形式发布了有关"三农"问题政策的意见。其中,有关土地相关政策方面的规定指出,加快土地征用制度改革,严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序,严格执行土地利用总体规划;严格区分公益性用地和经营性用地,明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,改进分配办法,妥善安置失地农民,提供社会保障;积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法①。「中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,2004年1月」

  2005年以来,中央加大力度调整国民收入分配格局,扎实推进社会主义新农村建设,将农田水利设施建设作为农村基础设施建设的重要内容,建设标准农田;坚决落实最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田,保护农民的土地承包经营权;加强宅基地规划和管理,大力节约村庄建设用地强化②③。「中共中央、国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,2005年1月。③」「中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,2006年1月」土地管理制度得到了空前的强化。

  四、结论和讨论

  (一)变迁方式的多样性

  新中国建国以来,中国农村土地制度先后经历了多种变迁方式:强制性激进式-强制性渐进式——诱致性激进式-诱致性渐进式。

  新中国建国后,国家靠强大的专政力量采用强制性激进式的土地制度变迁方式,有力地将统治中国几千年的封建地主土地所有制转变为农民土地所有制。这种"暴风骤雨"式的变迁迅速的将新制度安排好并发挥了巨大的作用,降低了寻租机会,节约了制度变迁成本。

  把农民土地私有制转变为农村土地集体所有制采用的是分步推进的强制性渐进式变迁方式,经历了互助组-初级社-高级社-人民公社等阶段,每个阶段的变迁则是激进式变迁方式。农民土地私有制转变为农村土地集体所有制的过程采用了"强制性+渐进式"这一组合模式,从而使得变革相对比较温和而又有力,既保证了国家意志的执行,又给国家留有时间对一定阶段的主体土地制度进行边际调整;制度安排有一定的调整余地,就避免了剧烈震荡,农民也有一定的时间来适应,从而减少了农民对新制度的抵制和制度安排的摩擦。

  1978年以来的农村土地制度改革则是诱致性制度变迁方式。其中,在家庭联产承包责任制的确立上体现了激进性质,而制度体系的其他配套制度则采取诱导性制度来逐步完善。自下而上的变革,使制度实施的阻力小,实施成本低;制度安排的可逆性大,便于制度修正和调整,是一种较为理想的制度变迁组合模式。该制度完全确立后转变为渐进式方式,通过农民内生的制度需求,来渐进地、缓慢地推动制度改革。因这一制度改革是强度较小的需求诱导性的,因而制度变迁的速度也较慢。

  这一变迁方式也存在很大缺点:由于农村家庭责任制初期实施所产生的巨大制度绩效,使国家忽视了核心制度的再创新,这反过来又加大了制度供需缺口。虽然国家不断制定政策进行边际调整,但效果并不显著,问题依然存在,并且随着社会经济的发展,新问题不断显现。如不及时进行村土地制度改革创新,便会逐渐步入供给陷阱。而土地制度变迁强度不够,变迁时间过长,使"搭便车"和利益集团寻租的机会增多,制度变迁成本加大。变迁成本向后累积推移,而且越往后越高,必然使矛盾和问题呈现积累态势。

  (二)理论和实践阶段划分的一致性

  中国学术界关于农村土地制度的理论研究和政府的土地制度改革实践,从其演变历程来看,基本上是对应的(图2)。改革开放以前30年左右的时间,是理论研究的第一阶段,制度实践的第一、二阶段。在这一阶段,学术界理论研究内容与政府政策实践呈现不相关;理论和实践的内容都是单一的,理论研究表现纯学术性,鲜有与实践结合的文献,而制度实践深受前苏联土地制度实践模式和政治制度的影响,短暂的农民土地私有转为为单一的"一大二公"模式。该时期的政治氛围与对同期制度实践模式相左的讨论是不相容的,这可能是理论研究与实践相脱节的主要原因。

  1978~1980年是中国农村土地制度理论研究与实践的转折。上世纪70年代末开始的农村经济体制改革,其核心内容就是农村土地制度的变革。中国现行的农村土地制度就是对那一时期所建立的家庭承包经营制度的继续和深化。该阶段的国家土地政策调整经历了四个时期,学术界的理论研究也相应出现了四个高潮,理论研究主题与实践紧密结起来。理论界表现出了由事后调查、事中跟踪到事前研究的研究倾向。

  通过对理论与实践各阶段的对比可以看出,改革开放以前,中国用来指导其农村土地制度变迁与土地政策调整的理论积累来自于前苏联农村土地制度模式的实践经验和马克思关于制度变迁及所有制的理论,而未能充分考虑中国的历史国情、地理国情、生产力水平。

  80年代初至90年代初,理论界紧跟制度实践,做了大量调查研究,并且针对实践中出现的问题,提出针对性的对策和建议,其中较为成熟的观点得以上升为国家意志。理论界徘徊在发现问题、解决问题的循环中,而土地制度在探索中前进。由于土地政策稳定性差,加上执行中的偏差,农民对土地政策缺乏信心和预期。由这一过程的事实可以看出,没有超前性理论积累的指导,就不会产生长期稳定的土地政策,因而也难以向有效率的制度安排方向变迁。

  90年代后,理论界在跟踪研究实践的同时,开始探索未来制度变迁的方向,着手进行农村土地制度变迁方面的理论储备。这进而推动了土地政策的法制化进程。土地政策的法制化是土地制度成熟的重要标志,也是一个社会逐渐成熟的标志,但在理论研究积累不足的情况下,过快的法制化,反而会使政策固化,阻碍制度的变迁。当前,农村土地制度研究文献数量庞大,但成熟观点较少;能结合时代背景、近期能够实施并兼顾社会、法律、政治、经济等各方面情况的理论就更加稀少。所以理论界对农村土地制度的研究仍然任重而道远。

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(来源:《中国农村观察》2007年第2期)

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